郑功成：明确我国社会保障制度改革的战略目标

我国社会保障体系建设“三步曲”发展战略是：第一步(2008～2012年)，目标任务是构建普惠全民的“两免除一解除”(免除生存危机、免除疾病忧虑和解除老年后顾之忧)的基本保障制度。第二步(2013～2020年)，目标任务是实现中国特色社会保障制度全面定型、稳定发展。第三步(2021年～本世纪中叶)，目标任务是在继续提升社会保障水平、缩小不同群体之间差距的条件下，实现由基本保障型向生活质量型、由形式普惠型向实质公平型发展的目标，并成为促使和维系财富合理分配格局的支柱性制度保障，最终向中国特色的福利社会迈进。

《中国社会保障改革与发展战略》是在中央领导同志的直接关心下以及多个中央部门的大力支持下，由全国人大常委、我国著名社会保障学者郑功成教授主持完成的社会保障国家战略研究成果。该著作历时4年，数十名著名专家学者组成1个核心组与30多个分项目组进行有总有分的研究，是我国理论学术界集体为社会保障体系建设及其发展描绘的全景式战略蓝图。在《中国社会保障改革与发展战略》出版之际，本刊记者采访了项目主持人郑功成教授，请他谈谈我国社会保障改革与发展战略目标和步骤的宏观规划。

明确我国社会保障制度改革的战略目标

记 者：社会保障制度不仅是国家发展战略的重要组成部分，而且与经济、政治、社会发展战略有着深刻的联系。经过改革开放30多年来的发展，我们已经处在经济社会发展的新阶段，社会保障改革与制度建设也经过20多年的试点探索和渐进发展，迫切需要进入定型、稳定、可持续发展阶段。您认为当前和今后一个时期我国社会保障制度改革的目标是什么?

郑功成：基于改革开放以来所取得的巨大成就和已经奠定的物质基础，以及亿万人民要求解除生活后顾之忧和对良好的安全预期的愿望，我国社会保障制度的战略目标，是从弥补制度缺失入手，构建覆盖城乡居民、以缴费型保险为主体的社会保障体系，积极稳妥、循序渐进地推动社会保障制度沿着公平、普惠、可持续的方向发展，在解除城乡居民后顾之忧的同时，不断提高其生活质量及幸福感，切实维护个人的自由、平等与尊严，在新中国成立100周年也就是本世纪中叶迈进中国特色社会主义福利社会。

我国社会保障体系建设“三步曲”发展战略是：第一步(2008～2012年)，目标任务是构建普惠全民的“两免除一解除”(免除生存危机、免除疾病忧虑和解除老年后顾之忧)的基本保障制度。第二步(2013～2020年)，目标任务是实现中国特色社会保障制度全面定型、稳定发展。第三步(2021年～本世纪中叶)，目标任务是在继续提升社会保障水平、缩小不同群体之间差距的条件下，实现由基本保障型向生活质量型、由形式普惠型向实质公平型发展的目标，并成为促使和维系财富合理分配格局的支柱性制度保障，最终向中国特色的福利社会迈进。

第一步构建“二免除一解除”的基本保障制度支架

记 者：第一步是从2008年到2012年，目标是建立覆盖全民的社会救助、医疗保障与养老保险体系。第一步的限定期限将至，我们的目标基本实现了吗?

郑功成：强调到2012年为第一阶段，主要在于：一是政府推进社会保障改革与制度建设方面的政策力度大，包括医疗保障体系建设、农民社会养老保险、保障性住房等均取得了巨大成就，已经奠定了较好的基础，宜一鼓作气地解决社保制度建设中的一些重大问题;二是经济发展方式转型与收入分配改革客观上使社会保障制度改革与体系建设具有了紧迫性;三是社会保障领域中的一些重大制度安排与重大问题的解决确实宜进一步加快进度，现在时机还有利，再行拖延将会代价高昂;四是城乡居民有期盼，希望政府能够继续加大社会保障制度建设的力度，以便尽早享有稳定的安全预期。即使在2012年前无法全部完成上述任务，也建议尽快完成顶层制度设计任务和基本保障制度的试验性任务，以便整个“十二五”期间能够更加顺利地推进整个社会保障制度的建设。

从现在起到2012年，建议且可能完成的社会保障改革与制度建设的任务包括：一是完成基本保障制度的立法任务，为社会保险、社会救助及相关福利制度提供法律依据;二是通过加快城乡居民医疗保险制度的整合与完善职工基本医疗保险制度，真正实现这一制度的全覆盖;三是通过实现农民基本养老保险制度全覆盖与建立相应的老年津贴制度，在制度层面上初步实现“老有所养”的民生目标，而后再使这一制度全覆盖目标转变为适龄人口全覆盖的现实(如在“十二五”期末或“十三五”期间对农民社会养老保险实现强制保险);四是基本养老保险制度全国统筹方案出台，为在“十二五”期间全面实现全国统筹奠定坚实基础;五是实现城乡居民最低生活保障制度一体化，并向综合型救助制度逐渐转化;六是不失时机地发展老年人、残疾人、儿童福利事业。如果能够在未来二至三年内或者“十二五”期间顺利地完成上述任务，将会大大降低社会保障改革与制度建设的成本，基本满足城乡居民起码的社会保障需求，同时为国民财富的合理分配与经济发展方式的转型与持续发展做出更大、更好的直接贡献。

记 者：通过强力构建覆盖城乡居民的最低生活保障制度、医疗保障制度与养老保障制度，初步实现“二免除一解除”的基本保障目标，让全体人民享有基本的社会保障，能够免除生存危机、疾病忧患和从制度上解除养老后顾之忧。具体有哪些衡量指标?

郑功成：这一阶段搭建的是社会保障制度的基础平台，维护的是底线公平。目标任务有9项主要指标：

(1)城乡最低生活保障实现制度统一、差距缩小，并走向定型、稳定，综合型社会救助体系框架初步形成，贫困线标准达到人均每天不少于1美元(2007年国际标准为1.25美元)。

(2)医疗保障制度覆盖全民，城镇居民医疗保险与农村新型合作医疗实现制度整合、差距缩小，经办机构统一，保障水平不低于保障范围内平均医疗费用的65%，个人负担的疾病医疗费用开支下降到35%以内，真正切断因病致贫链条，缓解“看病贵、看病难”现象。

(3)用多元化的养老保障制度安排覆盖全民，在制度层面实现人人享有养老金的目标。重点是完善职工基本养老保险制度，建立农民养老保险制度和城乡老年津贴制度，实现从杂乱无序、交叉与遗漏并存的多元制度窄覆盖，到有序组合的多元制度全覆盖转变。

(4)基本养老保险制度统筹部分实现全国统筹，个人账户由省级管理;遵循制度规律与国际惯例，实行劳资双方平等分担缴费责任。理顺监管体制，统一经办机构，实行垂直管理。

(5)增加国家财政对社会保障的投入，按照现行口径统计的财政性社会保障支出占国家财政支出比重，从不足12%提高到15%左右，用以满足社会救助制度、医疗保障体系与多元养老保障制度及其他有关保障制度建设的资金需要，确保“二免除一解除”目标在制度层面上基本实现。同时，完善转移支付，基本实现各级政府社会保障责任与财力相匹配的目标。

(6)稳妥有序地推进其他各项社会保障改革与制度建设。尤其是要重视住房保障制度建设，积极推进老年人福利、残疾人福利事业及相关社会服务的发展，促进商业保险业发展，规范并扶持慈善公益事业发展。

(7)初步构建社会保障法律体系。在《中华人民共和国社会保险法》、《中华人民共和国社会救助法》即将实施的基础上，制定《住宅法》、《慈善事业法》，修订《老年人权益保障法》等，同时制定有关配套法规，为基本保障制度的正常运行提供基本的法律依据。

(8)建立专门的社会保险预算制，加强社会保险经办机构建设。同时，规范经办机构的设置、名称及职责，构建全国统一的信息化网络，科学规划人员编制，建立经费保障机制。在管办分离的条件下，尽快明确社会保险费的征缴体制，确保缴费记录真实有效，并实现精细化管理。

(9)强力推进相关配套改革与制度建设。如理顺收入分配关系，规范收入统计与财产申报，提高劳动所得在初次分配中的比重，达到50%左右;调整财政支出结构，国家财政与社会保障的关系相对定型;加快医疗卫生事业的改革步伐，为覆盖全民的医疗保障制度的全面实施创造规范、有序、健康的环境;切实维护并保障工会、雇主组织等参与社会保障制度建设的权力，逐步落实个人账户所有者对个人账户管理及投资的参与权等。

完成了上述目标任务，不仅可以为建立健全完备的社会保障制度奠定坚实的基础，而且可以使城乡居民急切的社会保障需求得到基本满足，持续扩大的贫富差距将获得有效缓解。

第二步实现中国特色社会保障制度全面定型、稳定发展

记 者：提出第二步以2020年全面建设小康社会为终点，基于什么样的考虑?

郑功成：到2020年实现全面建设小康社会是国家发展的既定目标，而建立覆盖城乡居民的社会保障体系并让人人享有社会保障，则是支撑这一目标的关键性指标。

在“三步曲”战略中，第二步是特别关键。一方面，基本保障制度均宜在这一期间完成试验性任务而进入依法实施的定型、稳定发展阶段，制度建设需要进入立足国家层面与满足长远战略发展的精细化阶段，否则，制度变革的成本或代价将随着试验期的延长而倍增。另一方面，宜在“十二五”规划中有相应的约束性指标，以便切实扭转财富分配格局的失衡，如基尼系数宜控制在0.45以内，劳动报酬在初次分配中的比重提升幅度应不低于5个百分点，财政性社会保障支出占国家财政支出比重的增长应明显快于财政收入的增长幅度，全口径社会保障支出相当于GDP的8%左右，等等。

进入2013～2020年这一阶段后，中国的经济增长速度虽然会减缓，但发展水平会得到进一步提升，市场经济体制日益成熟，城乡统筹获得突破性进展，地区发展失衡的格局将持续得到缓解，城乡之间、地区之间、社会群体之间的差距明显缩小，民主法制及社会建设成为社会发展进程中备受关注的重点，国家全面建设小康社会的目标得到实现。因此，这一阶段应当以实现中国特色社会保障制度全面定型、稳定发展并确保人人享有基本的社会保障为发展目标。它具体体现为中国特色社会主义社会保障的体系完整、项目齐全、制度规范，能够较充分地满足国民的各项社会保障需求，并促进社会经济的可持续发展。

第三步是向中国特色社会主义福利社会迈进

记 者：第三步提出到本世纪中叶全方位地满足国民社会保障需求并迈进中国特色社会主义福利社会，怎样服从并服务于我国在本世纪中叶达到中等发达国家水平、成为富强民主文明和谐的社会主义现代化国家这一战略目标?

郑功成：2020年是中国实现建设全面小康社会目标之年，它意味着中国已经全面迈上了工业化、现代化发展道路，GDP总量位居世界前列，人均GDP将达到6000美元以上，国家财政实力日益丰厚，社会财富积累达到相当规模，中产阶层成为整个社会结构中的主体部分，大多数城乡居民的生活水平向富裕阶段迈进。到2049年中华人民共和国成立100周年时，我国的综合国力将持续获得大幅度提升，中国特色社会主义建设事业取得巨大进展，人均GDP进入发达国家行列。根据国际经验，在这一发展阶段，我国的城镇化率将至少达到70%以上，农业劳动者占从业人口的比重将逐步下降到10%以下，城乡居民对生活福利的要求会继续上升，并不再满足于解除生活后顾之忧或者基本保障，而是需要通过社会保障制度安排来合理分配社会财富，确保全体国民的生活质量和维护公民的自由、平等与尊严。因此，在进入2021～2049年的第三个发展阶段后，我国社会保障制度的重点任务将不再是项目扩张，而是通过进一步完善制度、提升保障水平、建设发达的社会公共服务体系，促使社会保障制度由基本保障型向生活质量型转化。

这一阶段的目标任务，就是中国特色社会保障体系进一步完善，与社会保障相关的公共服务十分发达，人人能够公平地享有较高水准的社会保障及相关服务，国民的各项保障需求可以得到全面满足、生活质量得到有效保障，个人的自由、平等与尊严因社会保障制度而得到有效维护，并逐渐向中国特色社会主义福利社会迈进。

可以肯定，通过实施上述“三步曲”，我国社会保障体系建设将与中国从中等收入国家跨入高收入国家行列同步，用30～40年的时间真正迈进中国特色的福利社会。社会保障制度的统一、公平、普惠，不仅能完全消除人员自由流动、发展与享受社会保障平等权利的障碍，个人的自由、平等与尊严也会通过社会保障得到全面维护。

当然，要实现社会保障发展战略总目标和完成各阶段的目标任务，必须有能够长久支撑社会保障可持续发展的重大措施。在这方面，特别需要落实相应的财力保障、提供有力的组织与人力资源支持、建立先进的技术服务体系，以及营造有利于社会保障制度建设与健康发展的环境。来源前线)

【出处：人民网】

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