全民养老有限进步

整个社保基金管理制度若没有根本改变，就有理由怀疑，参保率不高，挪用个人账户等问题将在新制度中继续存在

2011年7月1日，城镇居民社会养老保险试点正式启动，计划明年覆盖全国。该制度针对人群为城镇居民中未进入职工基本养老保险的数千万人口，其中，60岁以上老人约2000万人。

中国现行养老保险制度建立自上世纪90年代。目前，公务员和事业单位职工可享受公共部门退休金；企业职工社会养老保险覆盖2.3亿城镇企业职工；2009年启动的新型农村社会养老保险，也有1.9亿农村居民参保。除以上三种之外，无业的城镇居民养老保险除在一些地方零星试点，并无全国性制度安排，被视为中国养老保险体系中的空白。

6月1日，温家宝主持召开国务院常务会议，决定在全国范围内推动城镇居民社会养老保险。由此，中国养老保险体系的最后一块短板亦被补上。

按照国务院6月13日公布的《关于开展城镇居民社会养老保险试点的指导意见》下称《指导意见》框架，城镇居民社会养老保险制度的筹资模式、缴费标准，均复制了2009年开始的新农保制度——中央财政为主，提供每月最低55元的基础养老金，个人缴费与地方政府补贴形成个人账户，参保人年满60岁后，可按月领取养老金。

而目前试点范围亦与新农保试点重合。按照国务院的计划，城镇居民养老保险与新农保试点将齐头并进，今年内覆盖面达到60％。

但城镇居民社会养老保险如何避免重蹈新农保中政府投入不足，参保积极性不高的覆辙，尚需配套措施。而该制度自身亦无法突破现有养老保险体系固有的个人账户保值压力大、甚至资金被挪用等体制缺陷。

普惠格局

与现行的企业职工社会养老保险制度相比，城镇居民社会养老保险更类似于政府财政支持的普惠制社会福利，因为主要覆盖城镇无业人员，无须企业缴费形成社会统筹基金，而是在财政预算中按需列支。

按照国务院《指导意见》，城镇居民社会养老保险与新农保结构类似：基础养老金由政府全额支付，每人每月不低于55元，中西部地区中央财政给予全额补助，东部地区补助50％。

此外，个人账户缴费档次从每年100元到1000元不等，由参保人自行选择，地方政府按最低每人每年30元的标准补贴，与缴费部分一起计入个人账户。参保居民缴费满15年，年满60周岁时，可按月领取包括基础养老金和个人账户在内的养老金。

根据制度设计，目前已年满60周岁、符合条件的参保人，不用缴费，可按月领取基础养老金。

新制度建立之初，吸取了“旧农保”的教训，格外强调政府的投入。其中，中央与地方政府的分工是：中央财政负责对55元最低基础养老金的补助，其他增发的基础养老金，以及最低每年30元的个人账户补助，都由地方政府承担。

而在现实中，由于各地财力不同，地方财政投入力度必然有所差别。对于经济发达地区，承担此部分投入并不困难。以实现城乡居民养老保险并轨的北京市为例，目前，全市共有168万人参保，60岁以上，已开始领取养老金的人数为61万人。在过去三年中，地方财政为此支出分别为17.9亿元、21.8亿元和22.6亿元。对于年财政收入已超过2000亿元的北京而言，这笔支出仅占其1％左右。

由于城镇居民社会养老保险的统筹层级较低，绝大部分都由县级财政承担，因此，对经济欠发达地区而言，对于养老金的投入却是一个挑战。按照中国人民大学公共管理学院教授李珍等人调研，山东临沂市兰山县，由于人均财政收入不足200元，新农保所需补贴资金达到了县级财政的12％。

因此，有学者建议，除了调整财政支出结构，城镇居民社会养老保险若能实现省级统筹，其补贴占省级财政收入比例将最高不超过1.5％，可大大缓解基层支付压力。此外，中央财政也应对各地采取差别性的补助政策，向中西部倾斜。

对于地方财政将面临的压力，高层亦有预料。6月20日，温家宝表示，一些经济比较困难的地区压力会比较大，要调整财政支出结构，“宁肯少上几个项目，也要确保这方面的支出”。

此外，《指导意见》规定，国家根据经济发展和物价变动等情况，适时调整基础养老金的最低标准，但对于具体调整依据、期限等，目前均无明确规定。实践中，各地基础养老金调整，均由地方政府依财力自行拟定，缺乏制度安排。

挪用个人账户之鉴

对城填居民养老保险制度，财政投入的重要性毋庸讳言，有人士担心，如财政资金无法保证投入，则难免重蹈企业职工养老保险覆辙。正是由于财政资金投入不足，各地为缓解社会统筹基金支付困境，大量挪用个人账户资金弥补支付缺口，给个人账户留下了1.3万亿元的巨额空账，至今难以弥补。

正因前车之鉴，温家宝在6月20日表示，新农保和城镇居民社会养老保险两项新制度都没有历史包袱，一开始就要把个人账户做实，财政补助要到位，同时要加强基金监管，决不允许借支、挪用。

此思路亦体现在《指导意见》中，按其规定，城镇居民养老保险基金纳入社会保障基金财政专户，实行收支两条线管理，单独记账、核算。

但这是否足以解决未来可能面临的问题？一些学者怀疑，他们的根据是，在具有相同框架的新农保中，挪用个人账户的情况可能已经发生。

一位不愿具名的学者介绍，“实践中，新农保个人账户最大的好处是地方政府和相关部门可以将年轻农民的缴费用于已满60岁老年人的养老金支出，这样政府既可建立一个社会养老保险制度，又无须真正支出。新农保个人账户非常有可能被演化成另一种现收现付资金。”

这位学者认为：“若整个基金监管的制度没有根本改变，地方政府的支付压力又现实存在，就有理由怀疑，企业职工个人账户被挪用的悲剧，在新制度中将会重演。”

此种担心并非多余，自2009年全国推广新农保制度以来，大量地方给60岁以上老人领取养老金增加了先决条件——其子女必须参保，按月缴费。

这一“捆绑”现象，在江西、江苏、四川等地，均大量出现。譬如，河南省南阳市方城县规定，已年满60周岁且未享受城镇职工基本养老保险待遇的农村居民，不用缴费，每月即可按标准领取养老金，但其符合参保条件的子女应当参保缴费。

又如，安徽省芜湖市南陵县今年新出台政策，规定60岁以上老人直接领取新农保养老金的条件是，其子女必须参保，否则不得领取养老金。

这种做法，在各地引发质疑。方城、南陵等地的本地论坛中，均有网友留言提出疑问，为何将参保与领取养老金捆绑，子女个人账户中的缴费，是否已被挪用做60岁以上老人养老金的发放。

也有学者分析，“捆绑”的另一动因，是新农保参保积极性不高，地方政府有扩大参保率的政绩冲动。

保值压力

城镇居民社会养老保险的另一重挑战是，如何实现个人账户的保值增值，使未来的保障能力不至于缩水。

按照现行养老基金管理方式，个人账户并没有保值增值的渠道，这意味着个人缴费越多，缴费年限越长，在漫长岁月中，资金损失的实际价值越大。

自1997年企业职工养老保险建立开始，个人账户制度即成为中国养老保险体系的基本构成。在最初的制度构想中，个人账户收益率应与工资增长率持平。但在实际规定中，个人账户只能按照银行同期存款利率计算利息，事实上成为个人储蓄，并无其他投资渠道。而在现实中，国内通胀率已远超同期银行利率，资金存放时间越长，实际购买力越低。

此次公布的《指导意见》在个人账户管理方面，亦无新意，延续既往规定。

据中国人民大学公共管理学院教授李珍的测算，比照新农保制度，参保人从16岁缴纳养老金至59岁，若选择100元档的缴费标准，当参保人年满60岁时，其个人账户部分养老金，仅相当于当时社会平均工资的3.5％，即使按照300元的较高档缴费，也仅相当于9％。

这种情况的直接后果是，由于保障程度过低，导致符合条件的人群参保积极性不高，无法实现真正意义上的全民养老。

此问题在现实中已显然存在，对新农保而言，参保积极性最高的是60岁以上，可以直接领取养老金的老人，以及40岁以上，即将面临养老压力的人群。而在北京的9.2万名城乡居民养老保险城镇参保人中，绝大部分在40岁－45岁之间，其中又有95％的人仅按照最低标准进行个人缴费。

为保证养老金购买力，北京市曾计划通过调整个人缴费方式。2009年建立城乡居民养老保险制度时便规定，最低缴费标准为农村居民上年人均纯收入的9％；最高缴费标准为城镇居民上年可支配收入的30％。这意味着，随着社会平均工资的提高，参保人的缴费额也会逐年提升，这相当于将养老金增值压力转嫁给参保者本身。但考虑到参保人的接受程度，此规定最终并未施行。

由此，李珍得出结论：“若资金无法保值增值，个人账户基本是一个无效的制度。”

随着全民养老的逐步实现，有学者测算，至2020年，个人账户记账额将达到4.5万亿元－6万亿元，2030年将达到10万亿元－11万亿元。巨额的积累基金也将催生强烈的保值增值需求。

为缓解个人账户的保值增值压力，经中央高层推进，人社部正主导制定社保基金投资管理制度。

据《财经》记者了解，除了养老保险个人账户资金，该制度还将涉及养老保险社会统筹账户结余资金，同时兼顾工伤、失业、医疗、生育四大社保基金结余，五大社保基金的结余，目前共约2万亿元。

若设计合理，该制度或可化解社保基金保值增值难题。

【出处：《财经》】

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