中国农村社会保障制度建设的重点

中国农村社会保障制度关系到农村人口的可持续生计。继新型农村合作医疗在全国推开后，下一步农村社会保障制度的建设重点又在哪里 ?下面从农民工社会保险制度、农村最低生活保障和农村计划生育保险制度三个方面进行分析。

农民工社会保险制度

农民工社会保险制度的建立与实施还处在探索阶段，实践中存在的问题与矛盾逐步暴露，主要表现在：第一，现行城市社会保险制度不符合农民工的特点。现行城市社会保险缴费比例过高，不符合农民工收入水平低的特点。如广州市农民工月工资不足 1000元，农民工仅参加养老保险，每月就需交纳 100元，占其工资的 10%左右。农民工群体具有流一动性大的特点，据劳动和社会保障部有关调查资料，仅有 20%～ 30%的城市农民工在一个单位工作满 3年以上。目前推行的养老保险基金区域统筹与农民工跨省区流动存在尖锐矛盾，农民工调换工作岗位后没有办法转移养老保险关系，即使个别的能转移，但是费时费钱费精力，农民工很难真正得到老有所养。

第二，农民工社会保险参保率低。劳动和社会保障部调查资料显示，目前我国 1亿多农民工社会基本养老保险总体参保率仅为 15%，并且参保者中能够按照现行政策规定达到 15年以上缴费并工作到退休年限领取养老保险金的人数更少。在社会医疗保险方面，农民工总体参保率更低，仅为 10%。而在失业保险与生育保险方面，农民工则基本没有参加这两项保险。

第三，农民工社会保险退保率高。福州市 2005年有 10多万农民工参加养老保险，但当年退保的农民工就达 4万人，退保率高达 40%左右。截至 2004年末，广东省农民工社会基本养老保险参保人数为 421万人，而 2004年农民工退保人数为 142万人。广东省东莞市 2005年有 105万农民工参加社会基本养老保险，但当年就有 40万人退保。

根据《中共中央、国务院关于推进社会主义新农村建设的若干意见》关于 “逐步建立务工农民社会保障制度，探索适合务工农民特点的养老保险办法 ”和《国务院关于解决农民工问题的若干意见》关于 “抓紧研究低费率、广覆盖、可转移，并能够与现行的养老保险制度衔接的农民工养老保险办法 ”的要求，劳动和社会保障部透露，农民工养老保险办法已研究拟定，主要内容包括：稳定就业的农民工继续参加城镇企业基本养老保险制度;没有条件的农民工可参加农民工养老保险，参加农民工养老保险的个人只需按本人工资的 5%缴费，用人单位执行所在地城镇企业职工基本养老保险的缴费规定;社保机构按农民工本人工资收入的 15%建立完全积累式的个人账户，每年负责将其缴费信息及个人账户储存额转回原籍。该办法进一步修改完善后将报国务院审批。

该政策是第一个关于农民工养老保险制度且具有一定可操作性、相对统一的政策规范，基本勾画出农民工养老保险制度未来发展的基本路径和制度构架，也是农民工捍卫自己保障权利的政策依据。但政策未能对政府在农民工养老保险制度中作用予以提及，实际上是由企业和个人纳费融资的一种养老保险财务机制。参加城镇单位的养老金权益和参加农民工养老保险的养老金权益的转移方面在目前省级统筹制度构架下也存在障碍，农民工养老保险权益仍然有 10%纳费的部分未能转移。雇佣单位承担农民工 20%的缴费，企业对农民工的工资打压以及逃费现象有可能变得更严重。此外，就业稳定者怎样界定，就业稳定者参加城镇养老保险体系是农民工选择，还是政策要求强制参与，在实际操作中存在一定难度。

农民工医疗保障目前的改革思路是，收入稳定的农民工参加城镇医疗保险体系，对不稳定就业的农民工，医疗保险只建社会统筹、不建个人账户，实行低门槛、保大病、管当期，农民工也可自愿选择参加原籍的新型合作医疗。

总体而言，农民工社会保险制度应根据农民工面临的社会风险以及有关风险对农民工的危害程度，针对农民工的自身需求，坚持可行与急需相结合，有计划、分步骤推进农民工参与社会保险，先解决农民工迫切需要的保障需求。当前农民工最关心、最迫切的保障需求是工伤保险和医疗保险，这两类社会保险应优先解决。

农村最低生活保障制度

建立农村最低生活保障制度的目标是：通过在全国范围建立农村最低生活保障制度，将符合条件的农村贫困人口全部纳入保障范围，稳定、持久、有效地解决全国农村贫困人口的温饱问题。农村最低生活保障标准要随着当地生活必需品价格变化和人民生活水平提高适时进行调整。农村最低生活保障对象是家庭年人均纯收入低于当地最低生活保障标准的农村居民。

建立农村最低生活保障制度，实行地方人民政府负责制，按属地进行管理。农村最低生活保障资金的筹集以地方为主，地方各级人民政府要将农村最低生活保障资金列入财政预算，省级人民政府要加大投入，中央财政对财政困难地区给予适当补助，鼓励和引导社会力量为农村最低生活保障提供捐赠和资助。

农村低保作为农村社会保障体系建设的一个崭新的起点、一个突破口，当前最重要的是完善制度、规范管理，在此基础上，探索与城市低保制度接轨的路子，逐步实现城乡一体化的运行。

第一，遵循从实际出发，与经济发展水平相适应的原则，对不同发展水平的地区，实行分类指导。在救助范围上，中西部地区救助对象的重点依然是缺乏劳动能力的农村特困户，东部发达地区可以按照 “城乡一体、标准有别 ”的思路，完善当地农村最低生活保障制度。在救助标准上，中西部地区应当围绕消除绝对贫困人口开展救助，并注意各项救助制度保障水平的衔接;东部发达地区的标准可以适当高一些，以适应当地构建和谐社会和建设社会主义新农村的要求。在救助方式上，应坚持农村低保经常性救助与自然灾害临时性生活救济相结合。

第二，明确资金渠道，做好资金需求测算和财政资金预算。农村低保资金应按照分级负担、多方筹措原则，在地方各级人民政府财政预算中安排，中央财政对财政困难地区的农村最低生活保障给予适当补助。有关决策部门应该从较长时期内测算农村贫困人口数与农村最低生活保障资金需求量，做好资金需求与资金渠道的动态安排，保证最低生活保障制度财务机制的可持续性。

第三，加强农村基层社会救助队伍建设，为农村低保工作开展提供人力、物力保障。实行以核查家庭收入为基础的低保制度，必须依靠大量的人力、物力投入，必须依靠农村村民的民主监督。乡 (镇 )人民政府要加强社会管理，合理调整内部资源配置，加强农村社会救助工作队伍建设，安排必要的工作经费，推动农村低保工作持续、健康发展。

第四，在政策衔接上，要明确农村反贫困坚持救济和开发并重，在重视生活救助工作的同时，要进一步加大扶贫开发力度，采取更有针对性的措施，提高贫困群体自我发展能力。

计划生育保险制度

2007 年 6月，国家人口计划生育委员会、中国保监会为了探索建立计划生育保险制度，建立和完善计划生育利益导向政策体系，两部委决定联合开展计划生育保险试点。主要内容有农村计划生育手术保险试点和独生子女保险试点。计划生育手术保险由县或县以上人口计生部门在群众施行计划生育手术前统一向保险公司投保，并缴纳保险费。独生子女保险由乡 (包括镇、街道办事处 )以上人口计生部门或办事机构统一组织向保险公司投保。

为进一步完善农村计划生育保险保障制度，我们提出如下政策建议：

第一，把建立农村计划生育系列保险保障制度纳入国家社会保障的大体系之中，作为重大战略来抓。大力发展农村计划生育系列保险保障事业，不是单纯为了解决人口问题，而是关系到人口战略的实施，关系到农村的稳定和发展，关系到环境、资源与经济、社会的协调发展和可持续发展。建立农村计划生育系列保险保障工作有法可依，有章可循。

第二，财政应加大建立计划生育系列保险保障制度的投入，建立计划生育保险稳定的融资机制。政府鼓励保险公司积极发展农村计划生育养老保险业务，对农村计划生育保险业务实行免税或其他税收优惠支持。保险公司要根据政策性保险缴费有保证、保障水平要求高、运行成本低的特点，开发针对性强、价格低、简洁易懂、独立的计划生育保险产品。

第三，建议为农村独生子女家庭设立家庭风险基金，资金应由各级财政、扶贫部门和社会福利机构共同筹集。同时要建立起一套救助家庭调查、救助措施选择、救助标准评议、救助资金管理与监督的运作机制，确保救助行动安全、稳定、持续、有效。( 作者单位：西南财经大学保险与社会保障研究中心)

【出处：《中国金融》】

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