农村社会保障制度建设成就与保障

-----巴林右旗赛罕街道办事处团委书记 萨日娜

加快农村社会保障制度建设，是促进农业和农村发展、改善农民基本生活、大力推进社会主义新农村建设的内在要求，对于统筹城乡经济社会发展、加快构建社会主义和谐社会和全面建设小康社会都具有非常重要的战略意义。

一、回顾历史

农村社会保障制度是中国社会保障体系的重要组成部分，农村社会保障制度经历了一个艰辛的发展历程。我国的农村社会保障的发展历程可以从农村养老保险和农村最低生活保障制度两个方面来解析。

1、 农民养老保险

1949年中华人民共和国成立，1951年颁布“劳动保险条例”，标志着中华人民共和国社会保障制度的确立。但是当时占人口总数90%以上的农民没有被纳入保障之列，这是因为一方面国家出于迅速建立工业化国家的考虑，有意对城市居民的社会保障实行倾斜政策，即对有工资收入的国家机关工作人员，国营企业的职工，大中小学的教师等实行国家保障，对没有工资收入的城市贫民实行定期或者不定期的社会救济;另一方面当时国家没有充足的国力为占人口绝大多数的农民提供保障。这种把农民排除在社会保障之外的制度延续了43年。

1983年中国农村率先实行经济体制改革，把过去由农民共同经营的土地承包给农民个人耕种，这种适合农村生产力发展水平的生产方式，极大地解放了农村生产力，促进了农村经济的极大发展。尤其是在沿海地区和内地自然条件比较好的地方，由于兴办乡镇企业和实行科学种田，农村和农民很快富裕起来。据1990年的统计，年人均收入在千元以上的县有184个，在800元以上的有431个，[1]而人均年收入700-800元的农民就具备了投保条件。而且农民的生活水平大大提高以后，他们的收入除了满足基本生活需要之外还有剩余，于是就产生了强烈的养老保障愿望。同时，由于生活水平和医疗条件的改善，人口的平均寿命在延长，这又加快了人口老龄化。据1990年的人口普查，我国农村60岁以上老人7285万，占农村人口总数的8.2%，并且每年以3%的速度递增。人口学家预计，到2020年我国农村65岁以上老人的比例是14.0-17.7%。[在中国农村，老人与子女住在一起的比例虽然高达88.7%，但是收入来源和生活料理依靠老人自己的比例分别是50.7%和82.2%，可见目前在农村，家庭养老已不占绝对主导地位，很大一部分农村老人的生活缺少必要的保障。特别是实行计划生育政策以后，农村核心小家庭迅速增加，家庭规模的缩小，进一步弱化了家庭的养老功能。随着经济的发展，农村人口跨地区或者城乡迁移的速度和规模在不断上涨，而迁移者大多数是青壮年人口，这在一定程度上又加速了农村的人口老化。所有这些情况都使得农村老年人口的生活保障成为一个突出问题。

1991年1月，国务院决定由民政部负责开展农村社会养老保险工作。民政部在深入调查研究和总结经验的基础上，制定了《县级农村社会养老保险基本方案(试行)》并从1991年6月开始在山东省组织了较大规模的试点，取得了很大成效。当时的实践证明，“方案”比较符合农村实际，是可行的。1992年1月3日民政部正式颁发“方案”，使农村养老保险在“方案”的引导下逐步在全国农村有条件的地区推开。《县级农村社会养老保险基本方案》只有7条，是中国政府从中国实际国情出发制定的、引导广大农民自愿参加农村社会养老保险的一个规范性文件，它虽然由于不具有强制性，因而不是完全意义上的法律规范，但是它的颁布和实施在中国社会生活中具有非常重要的意义：第一、中国是一个农业国家，农民占人口的绝大多数，因此中国的问题仍然是农民问题，农民问题解决好了，就有利于中国社会的发展和稳定。农民的老年保障问题历来是农民最关心的问题之一，“养儿防老”就是农民对自己老年生活依靠的一个生动写照。因此，农村社会养老保险制度的建立，对于解除农民的后顾之忧，对于推行计划生育的基本国策都将起到积极的作用;第二、在国际上尚无大范围解决无固定收入社会成员的社会保险问题的成熟经验以及中国整体发展水平仍然比较落后的情况下，建立农村社会养老保险制度，体现了中国政府对农民的责任和关心，这对于调动广大农民的生产积极性，进一步深化农村改革，促进农村经济发展，都将起到积极的推动作用;第三、方案颁布之前，中国农民依靠或者希望依靠家庭养老，根本没有社会保险的意识。方案的颁布和实施不仅使农民产生了最基本的社会保障意识，而且进一步强化了社会全体成员的社会保障意识，这对于促进中国社会保障事业的发展将起到巨大的促进作用;第四、“方案”虽然只具有引导功能，但是它的制定和颁布实现了农民养老保障制度在中国从“0”到“1”的突破，标志着中国在不断健全和完善现代社会保障制度上迈出了重要的一步。

由于农村养老保险制度符合广大农民的愿望以及地方政府对农村养老保险工作的重视，几年来农村养老保险工作呈现出良好的发展势头，保险覆盖面不断扩大，基金积累初具规模。到2000年底全国31个省、市、自治区的294个地区，2052个县(市、区)，32610个乡镇，428889个村，101691个乡镇企业开展了农村养老保险工作。全国参保人数为6172.34万人。农村养老保险基金积累总额为195.5亿元。2000年当年领取养老金的人数为97.81万人。

2、 农村最低生活保障制度

1995年以前，在我国农村只对五保户和困难人口提供救济。1995年，民政部在部分地区开展农村最低生活保障制度试点工作，以此改革以往的农村社会救济事业，保障真正困难的农村人口的生活，树立政府的良好形象。在各级政府的大力推动下，到1999年底，全国农村实行最低生活保障的县区市有1935个，占全国2126个县的91%，占农村人口的3.4%.保障资金由国家和集体筹集。例如1999年农村最低生活保障资金支出，北京为295万元，其中国家支出229万元，占78%，集体支出66万元，占22%;上海为1031万元，其中国家支出434万元，占42%，集体支出597万元，占58%;广东为10218万元，其中国家支出8628万元，占84%，集体支出1590万元，占16%;陕西为11024万元，其中国家支出1852万元，占17%，集体支出9172万元，占83%;新疆为17万元，全部由国家支出。1999年全国共投入资金62240.6万元，其中国家支出32483.8万元。对于保障对象的确定，各地根据当地的具体情况作了具体规定。到1999年底，全国农村得到最低生活保障的人数为316.17万人，占农业人口的0.34%，全国共投入农村居民最低生活保障金62240.6万元，其中国家预算安排32483.8万元。农村五保户政策得到较好贯彻，集体为195.4万人提供资金17.9万元，国家提供了1.55亿元。

二、农村社会保障现状

近些年来农村社会保障事业取得长足发展。十六大以来，按照加快构建社会主义和谐社会和贯彻落实科学发展观的要求，根据中央的统一部署，各级政府和有关部门将加快建立农村社会保障体系作为保障和改善民生的重要内容，着力加以推动。各级财政部门积极发挥公共财政职能作用，不断加大投入力度，大力支持农村社会保障体系建设。

(一)保障项目不断增加。

2003年以前，农村社会保障项目仅有五保供养、自然灾害生活救助、优抚对象抚恤补助和低水平的合作医疗，以及少数地区开展的老农保等内容。不仅项目很少，资金来源也相当不稳定。2003年以来，农村社会保障项目如雨后春笋般纷纷建立起来，其密集程度在我国乃至世界社会保障发展史上都是少见的。

据初步统计的城乡社会保障政策61个项目中，专门针对农村或涉及农村的社会保障项目有38个，占62%。具体可以归纳为九个方面的政策：一是社会保险政策，包括新型农村合作医疗、新型农村社会养老保险;二是社会救助政策，包括农村五保供养、农村居民最低生活保障、自然灾害生活救助、农村医疗救助、农村危房改造;三是优抚安置政策，包括优抚对象抚恤补助、优抚对象医疗补助、义务兵优待;四是社会福利政策，包括残疾人事业、老年人福利、儿童福利、计划生育家庭奖励;五是义务教育政策，主要指农村义务教育;六是公共卫生政策，包括基本公共卫生服务、国家免疫规划、艾滋病患者救治、结核病患者救治等项目;七是就业政策，主要指农民工就业和就业后社保等方面的政策;八是扶贫政策;九是农业和农民补贴政策。

可以说，经过近8年的努力，我国农村社会保障制度框架已基本形成，初步建立起了针对广大农村居民的从出生(生育妇女补服叶酸+住院分娩补助+儿童福利)到养老(新农保+计划生育家庭奖励+老年人福利)，从医疗(新农合+农村医疗救助+公共卫生)到教育(农村义务教育)，从生活保障(农村低保+自然灾害生活救助+扶贫+农民补贴+残疾人事业)到住房保障(农村危房改造)再到就业保障(针对农民工的就业和社保政策)在内的渐成体系的社会保障“安全网”。

(二)覆盖范围不断扩大。

近年来，各项农村社会保障制度的覆盖范围迅速扩大。如新农合制度，从2003年下半年开始试点，原定到2010年实现全覆盖，仅用了5年多时间，实际上到2008年就提前实现了全覆盖的目标。参保人数从2003年的几千万人增加到2009年底的8.33亿人，参合率达到94.2%，成为我国参保人数最多的一项社会保障制度。再如农村低保制度，2007年国务院印发《关于在全国建立农村最低生活保障制度的通知》，2008年全国所有涉农县(市、区、旗)就全部建立了农村低保制度，2009年底农村低保对象达到4759万人，占农村人口的比重为5.4%，与城市低保占5.5%的比重相当。又如新农保制度，按照试点工作安排，2009年试点覆盖面为全国10%的县(市、区、旗)，以后逐步扩大试点，2020年之前基本实现对农村适龄居民的全覆盖。2010年，新农保覆盖面将扩大到全国23%的县(市、区、旗)，其中西藏、四省藏区和新疆的南疆将率先实现全覆盖。如果加上各地自费推进的试点，估计今年的覆盖面将达到40%左右，明年将有更大一些的覆盖。随着农村社会保障制度建设进程的加快，已有越来越多的农村居民纳入到农村社会保障制度当中，享受到了公共财政的阳光。

(三)保障标准不断提高。

在推进农村社会保障制度建设的过程中，随着经济社会发展和国家财力的增强，短短几年内我国已多次提高农村社会保障标准，更好地保障了农村居民的基本生活和基本医疗需要。新农合制度建立之初，中央和地方财政对参合农民的补助标准是每人每年20元，从2006年起提高到每人每年40元，2008年又提高到每人每年80元，2010年进一步提高到每人每年120元。短短7年多时间，补助标准就调整了4次，提高到原来的6倍，年均增长25.99%，大大高于同期全国卫生总费用年均17%的增长速度。新农合政策范围内住院费用补偿比例也由30%左右提高到55%，农民受益程度明显提高。2009年出台的医改方案明确提出，要在3年内将新农合的报销封顶线提高到农村居民人均纯收入的6倍以上。农村低保制度自建立以来，各地根据物价变化和经济发展情况多次调整了保障标准。2007年至2009年，全国农村低保平均补助水平从每月39元提高到64元，年均增长28.1%，仅2008年一年，国家就三次出台调整农村低保补助水平的政策。五保供养标准由2003年的每人每年417元，提高到2009年的2215元，年均增长37.7%。以上几个项目标准，其年均增幅均大大高于同期CPI 2.63%的涨幅，高于同期农民人均纯收入11.92%的增幅，也高于同期财政收入22.26%的增幅。需要说明的是，上述标准只是全国统一标准或平均标准，部分地区特别是发达地区标准还要更高一些。

(四)管理监督不断加强。

在农村社会保障制度体系不断健全的同时，有关部门和许多地方政府还采取了一系列措施，强化管理和监督。一是加快推进信息化建设。特别是根据多数农村社会保障项目直接针对个人的特点，不少地方都在加快建设以个人为单位的农村社会保障信息系统。如安徽省在实施惠民工程“一卡通”的基础上，又实施了“惠民直达”工程，对农村社保对象的动态变化及其应享受的政策、待遇落实情况做实做细，做到实时监控。陕西省宝鸡市推动建立社会事业公共服务平台，将社会保障事务作为其中重要内容之一，通过整合政府相关部门的信息资源，实现部门间数据共享，人力资源社会保障、民政、卫生等相关部门均可通过这一平台上传数据，社会公众可随时上网查询有关信息。湖北省在新农合试点初期就在试点地区实施电子记账，地市县与省级进行联网。据统计，目前全国已有一半以上的省份在省级建立了新农合信息平台，并探索进行全省联网。二是加强各项农村社会保障资金的财务管理。建立健全各项农村社保资金的财务管理办法，将各项农村社保资金全部纳入财政专户，实行收支两条线管理。完善财政补助资金的分配和拨付办法，力求科学、公正、公开、透明，减少资金分配中的人为因素。从2008年起，各级财政对新农合补助资金通过国库集中支付方式下达，以减少资金在途时间，保证财政补助资金及时到位。与此同时，我们会同有关部门对农村社保资金管理使用情况进行严格的监督检查，发现问题及时纠正或查处。三是逐步将各项农村社会保障基金纳入社会保险基金预算。从2010年开始试编社会保险基金预算，农村社会保障基金也将逐步纳入社会保险基金预算，实行统一管理。

(五)投入力度不断加大。

各级财政对农村社会保障投入力度的持续加大，是农村社会保障制度建设加快推进的重要保障。特别是近年来，中央和地方财政在安排预算时，都把农村社会保障作为改善民生的重点予以倾斜，各级财政安排的农村社会保障补助支出大幅增加。

据统计，各级财政用于农村社会保障的支出由2005年(2003年、2004年数据有不可比因素)的264.15亿元增加到2009年的3054.61亿元，年均增长84.41%，远远高于同期全国财政支出20.61%的增幅。从几个主要保障项目来看，中央财政补助增幅又大大高于全国财政补助增幅。如新农合，全国财政补助支出年均增幅104.56%，而中央财政补助支出年均增幅166.78%;又如农村低保，全国财政补助支出年均增幅87.44%，而中央财政补助支出年均增幅191.87%;再如义务教育，全国财政补助支出年均增幅47.95%，而中央财政补助支出年均增幅64.37%。

三、多视角分析更应充分肯定我国农村社会保障制度建设的重大成就

通过深入分析我国推进农村社会保障制度建设时所处的发展阶段、社会结构、人口结构、筹资结构及财政状况等多方面因素，并进行国际比较，可以对我国社会保障制度建设取得的成就及其意义有一个更加深刻的认识。

(一)从发展阶段看，我国是在经济发展水平不高的情况下快速推进农村社会保障制度建设的。

现代社会保障制度特别是社会保险制度是工业化、城市化的产物，在农村建立社会保障制度更应以一定的经济发展水平为前提。从社会保障发展的一般规律看，发达国家在建立农村社会保障制度之初，人均GDP水平至少在2000美元以上，按1990年美元购买力计算，则普遍在7000、8000美元以上(以下皆按照1990年美元购买力，以使各国人均GDP水平具有可比性)。以农村养老保险制度为例，如表1所示，德国1957年建立农村养老保险制度时，人均GDP约为6500美元，西班牙1974年建立农村养老保险制度时人均GDP为8149美元，葡萄牙1977年建立农村养老保险制度时人均GDP为7166美元，爱尔兰、澳大利亚、意大利等国都超过10000美元，日本、法国等相对略低，人均GDP也在5000多美元的水平。再以农村医疗保险制度为例，如表2所示，大多数国家都是在人均GDP水平超过8000美元时，将医疗保障制度覆盖到农村居民的。其中，意大利、西班牙、比利时、以色列等都在10000美元以上。

我国新农合制度实现全覆盖和新农保制度开始建立时的人均GDP水平，低于大多数国家建立农村社会保障制度时的人均GDP水平。据国际货币基金组织于2010年4月发布的数据，我国2009年人均GDP仅为3678美元，排名第98位，按购买力评价测算为6567美元，排名第99位。从推进速度看，我国新农合制度仅用了5年多时间就实现了全覆盖，参合率高达94%。越南1992年开始建立医疗保险制度，覆盖面到2007年才达到43%，现在约为55%左右。这说明，我国农村社会保障及整个社会保障制度建设推进速度较快，与我国人均GDP水平相比不仅不落后，甚至可以讲具有超前性。

此外，就农村社会保障制度建设与城镇社会保障制度建设的时间差而言，我国也是比较短的。农村社会保障制度建设总体上滞后于城市，是现代社会保障事业发展的一个基本规律，只有在经济发展和城市化达到相当程度以后，社会保险等制度才有可能“下乡”。如表1所示，德国1889年就建立了养老保险制度，直到1957年才在农村推动养老保险制度建设，其间相差68年。美国、法国、加拿大农村社会养老保障制度建设与城市相比也分别有55年、54年、63年的时滞，较短的葡萄牙为42年。总的来看，大多数国家农村养老保险制度建设要滞后于城镇养老保险制度50年以上。在我国，城镇社会保障制度体系基本建立应该讲是应对1998年亚洲金融危机以后的事情，到现在才不过10年多的时间。即使以1962年劳动保险制度扩大到城镇集体所有制企业为标志，与新世纪以来大力推动农村社会保障制度建设，也只相差了40年左右，仍低于平均值，这也进一步说明我国推进农村社会保障制度建设是比较快的。而且，就部分保障项目而言，农村是早于城市的。比如，新农合制度建设就早于“新城合”(即城镇居民基本医疗保险)，新农合从2003年开始试点，到2008年就实现了全覆盖;而城镇居民医保2007年下半年才开始试点，到2009年才实现全覆盖。再如，针对农村居民的新农保制度已从2009年开始试点，而城镇非就业居民目前还没有相应的制度安排。又如，目前农村孕产妇住院分娩可享受财政补助，而城镇中的孕产妇却没有相应的政策。还有，农村义务教育经费保障机制改革也先于城市实施。

(二)从分配结构看，我国是在低收入者占比较高的情况下大力推进农村社会保障制度建设的。

别国当时人均GDP水平(美元)瑞典1960 8688丹麦1960 8812奥地利1967 8297比利时1969 10018葡萄牙1970 5473意大利1978 12064希腊1983 8866巴西1988 5158韩国1989 8027西班牙1990 12055以色列1995 14932泰国2001 6782爱沙尼亚2003 14340墨西哥2004 7196。发达国家在推进农村社会保障制度建设时，分配结构有两个基本特征。一)是已经基本形成了橄榄型社会结构。高收入者、中等收入者和低收入者人口数量类似于1：2：1的结构，至少是低收入者占比较低。以发达国家中起步相对较晚的日本为例，1955年中产阶级占总人口的比重就已达到42%，1975年进一步提高到76%。即使是一般的发展中国家，社会结构通常也是1：2：3至多是1:2:6的状况。二)是劳动收入占GDP比重较高。在过去60年间，大部分OECD国家劳动收入占GDP的比重在65%到80%之间。以上两个特征，又与其城市化和工业化发展到了较高阶段有密切关系。从国际经验看，各国在建设农村社会保障制度时，农村劳动力占劳动力总量比重一般低于20%，农业增加值在国内生产总值中的份额一般低于15%，很多国家甚至低于10%。这是农场化、规模化、工业化所致。比如，德国建立农村养老保险制度时，农业增加值仅占GDP的5.7%，农村劳动力占劳动力总量的13.7%。加拿大建立农村养老保险制度时，农业增加值占GDP比重为3%，农村劳动力占劳动力总量的3.3%。澳大利亚建立农村养老保险制度时，农业增加值占GDP比重仅为5%，农村劳动力占劳动力总量的7.2%。相对来讲，葡萄牙和希腊建立农村养老保险时农业增加值和农村劳动力占比较高，但他们的农业生产也已基本实现了工业化、规模化。

我国在大力推进农村社会保障制度建设时，社会结构与发达国家相比存在明显差异。一是低收入者占比较高。

据有关专家测算，我国13亿多人口中，高收入者占3%,中等收入者占13%,中低收入者占23%,低收入者占61%，低收入者和中低收入者所占比重之和达到84%。高收入者、中等收入者、低收入者之比1：2：10。二是劳动收入占GDP的比重偏低。据有关部门统计，2009年，我国城镇居民总收入和农村居民总收入占GDP的比重为42.8%，其中农村居民收入占GDP比重仅为10.9%。我国在推进农村社会保障制度建设时所处的城市化和工业化发展阶段与发达国家相比也要落后一些。2009年，我国农村劳动力占比高达60%，远高于大多数国家建立农村养老保险制度时20%甚至10%以下的比重。

形象地说，发达国家建设农村社会保障制度搞“富帮穷”时，是“大马拉小车”，我们搞“富帮穷”则是“小马拉大车”。在这种情况下，各级财政一年3000亿元的小口径农村社保投入，对帮助农民特别是贫困农民增加收入、改善生活的意义，不可低估。农村社会保障制度近年来迅速扩面，保障水平不断提高，实属不易。

(三)从人口结构看，我国是在严峻的人口老龄化背景下实现农村社会保障制度重大突破的。

与其他国家相比，我国农村社会保障制度建设，是未富又先老且未来老龄化压力异常突出的情况下大力推进的。其一，我国当前的老龄化程度与发达国家推进农村社会保障制度时相比并不逊色，甚至还更突出。其二，由于在上世纪70年代以来实行计划生育政策以及我国人均预期寿命提高较快，我国的老龄化程度在所有发展中国家中可以说是最高的之一。2005年，我国60岁以上人口占总人口的比重为11%，2009年为12.5%，而发展中国家2005年平均水平仅为7.1%。其三，发达国家农村养老金领取年龄普遍为65岁左右，我国农村养老金领取年龄为60岁，这自然会增加农村养老保险制度的支出压力。与65岁相比，60岁开始领取养老金意味着平均领取时间从10年提高到15年，农村养老保险制度的支出压力增加几近一半。其四，未来我国的老龄化进度要显著快于发达国家。从2005年到2030年，我国60岁以上人口占总人口的比重将提高12.8个百分点，而同期发展中国家平均仅提高4.8个百分点，美国也只是提高8.2个百分点。据有关专家预测，到2040年，我国60岁以上人口将占总人口的约1/3,其中80岁以上的高龄老人在5500万人左右。其五，我国农村的老龄化形势与城市相比更加严峻。虽然我国农村人口预期寿命要低于城镇人口，但由于农村劳动力特别是青壮年劳动力大量流入城市，使得农村常住人口和农业劳动力的老龄化问题凸显出来。以上几方面，意味着我国推进农村社会保障制度建设的覆盖人群广、花钱多、保障难度大。

(四)从筹资结构看，我国是在政府承担主要责任的前提下大力推进农村社会保障制度建设的。

社会保障筹资结构大体可以分为三种：第一种是政府保障型模式。社会保障事业发展所需资金完全由国家来承担，通过所得税、增值税、消费税、社保税或者其他专项收费来筹集，这要以国家雄厚的财政经济实力为后盾。第二种是社会保险型模式，即由雇主和个人共同缴费参加社会保险，政府或给予少量的补贴，实现风险分担。第三种是个人保障型模式，采取由个人购买商业保险的形式，或像新加坡那样由个人缴费建立公积金账户，这种模式更加强调个人的保障责任。当然，以上只是一种大致的划分，要说某个国家绝对地属于某个类型也不尽然，很多是混合型的。

社会保险型和个人保障型在我国农村实行的难度很大。与发达国家不同，他们的农民要么是农场主，要么是农业工人，要么收入较高，而我国农村居民主要是以一家一户为单位进行生产，且收入水平较低，如果主要依靠自己缴费参加社会保险，农民负担能力和缴费积极性都成问题。因此，单纯的社会保险筹资模式难以启动。此外，由于商业保险存在比较突出的“逆向选择”和“道德风险”问题，加之我国大多数农民在满足基本生活需求后，剩余的可支配收入较少，且没有购买商业保险的习惯，因此个人保障型模式在我国农村更难推广。

至于政府保障型，则通常要以适当的税种、较大的税基、合适的税率以及强有力的征管为前提。英国按照贝弗里奇计划建设福利国家，在很大程度上是因为其大部分社会成员缴纳社保税。通过社保税等以所得为税基的税种为社会保障制度筹资是最为公平的，不仅相对公平，而且垂直公平，不像消费税那样具有累退性。 为满足农村社会保障发展的资金需求，我国在农民适当缴纳一小部分费用的同时，由政府通过调整财政支出结构承担起主要的筹资责任。不仅农村低保、农村医疗救助等制度所需资金完全由财政承担，新农保除参保农民的基础养老金100%由各级财政承担外，还对每位农民缴费给予每年至少30元奖励，新农合制度中政府补助占筹资的80%。与其他国家相比，我国政府对农村社会保障承担的筹资责任是比较高的。法国国家财政对农村社会保障计划的直接投入占计划总资金的30%，日本对农民养老金的补贴为1/3，德国和奥地利农村养老保险资金来源中财政支持所占比例为70%，立陶宛、斯洛伐克等对农村养老保险的政府补贴都为12%左右。突尼斯、马来西亚、菲律宾、越南等国建立的农民个人和政府共同筹资的农村养老保险计划中，政府投入比例与我国相比普遍更低。

(五)从财政状况看，我国农村社会保障制度是在财政汲取能力较低且收支矛盾突出的情况下得到大力支持的。

近年来，在实行结构性减税政策的情况下，各级财政通过大力调整支出结构，挤出尽可能多的资金支持农村社会保障事业发展。应该说，这是相当不容易的。其一，与其他国家相比，我国财政汲取能力明显不足，也就是说总盘子还是有限的。其二，虽然财政收入每年增长，但是面对来自经济社会各方面、各部门的支出需求，收支矛盾比较突出。

综上所述，我国能够在人均GDP水平不高的阶段推进农村社会保障制度加快发展，在低收入人口和农村人口占多数的情况下推进农村社会保障制度加快发展，在人口老龄化相对严峻的形势下推进农村社会保障制度加快发展，在国家财政汲取能力不足的情况下推进农村社会保障制度加快发展，是相当不容易的，这是党中央、国务院高度重视保障和改善民生的结果，是地方各级党委、政府不懈努力的结果，财政和各有关部门应当说也为此付出了相当大的努力。

三、对完善农村社会保障制度的基本思路的一点想法

下一步我国农村社会保障制度建设，可大致划分为三个时期，即近期(2012年底前)、中期(2013年~2020年)和远期(2021年~2040年)。

1.近期(2012年底前)：能保则保，健全机制。

一是扩大制度覆盖面。这方面重点是新农保。按照规划，新农保制度的全覆盖将在2020年前完成，时间跨度为12年。为加快试点步伐，可以采取以空间换时间、以扩面换提标、以中央为主加地方自费改革相结合的办法，短期内不提高新农保待遇水平，腾出钱来再用4年~5年左右时间在全国基本建立起新农保制度。

二是健全农村社会保障责任分担机制。在新农保、自然灾害生活救助、农村低保等工作中，要进一步合理界定中央和地方各级政府事权及支出责任，充分调动各方面加快农村社会保障事业发展的积极性。

三是推动建立科学合理的农村社会保障待遇确定和调整机制。农村社会保障制度提供的总体待遇水平应与我国农村生产力发展水平相适应，做到适度而不过度。农村社会保障制度内部不同项目之间以及不同群体之间的待遇水平要相互衔接，不能人为地扩大差距，引发矛盾。各项农村社会保障待遇水平的调整要机制化，建立健全与GDP增长率、物价水平或收入水平等指标联动的更加透明、更加科学有效的待遇调整机制，尽可能减少人为因素。

四是切实加强农村社会保障资金管理。首先要抓好新农保基金的管理工作，随着新农保制度试点的不断扩大，新农保个人账户基金规模将迅速增加，各地一定要管好这笔资金，坚决杜绝挤占挪用等现象。在完善社会保险基金预算管理制度的基础上，研究将新农合、新农保基金纳入社会保险基金预算编制范围，使其管理和运行更加规范。逐步推广农村社会保障资金的财政国库集中支付。

五是积极推动信息化建设。加强社保、民政、公安、计生、扶贫等各部门系统的协调，逐步推动建设统一的社会保障数据库和公共服务平台，更好地为农村居民提供社会保障服务。最后，要切实做好中期农村社会保障发展改革的规划工作，在对近期农村社会保障制度建设进行总结评估的基础上，提出中期社会保障发展改革目标和任务。

2.中期(2013年~2020年)：应保尽保，改革创新。

到2020年，基本建立起覆盖城乡居民的社会保障制度体系，实现构建社会主义和谐社会对社会保障工作提出的目标和主要任务，使所有农村居民都能够得到与发展水平相适应的基本保障。

一是农村社保基本实现应保尽保。新农保制度覆盖面扩展到全国范围，参保率明显提高。新农合参合率在较高水平上保持稳定。所有需要救助的困难农村居民都能够通过农村社会救助体系得到水平合理的必要救助。农民工的就业、养老、医疗、住房、子女教育等社会保障问题也得到较好解决。

二是改革创新缴费激励机制。针对新农保、新农合等缴费型农村社会保障制度，建立科学、合理、可持续的农民自愿缴费机制。要在新农保实现全覆盖的基础上，完善新农保农民个人缴费与待遇挂钩机制，将基础养老金水平与缴费年限适当挂钩，激励农民多缴多得。缴费最低年限由15年逐步提高到20年。

三是改革养老金待遇领取政策。随着农村居民健康水平的改善和预期寿命的延长，按照“老人老办法，新人新办法”，逐步科学地提高养老金待遇领取年龄。

四是创新农村社会保障资金管理机制。通过有效整合发挥资金的最佳使用效益。新农合、城镇居民医保之间要做好衔接，既要避免漏保现象，也要避免重复参保、重复享受财政补贴现象。在时机成熟的情况下，可将两个制度整合为统一的城乡居民基本医疗保险制度(有些地区已在推进此项工作)，设置多个缴费档次，城乡居民在多档之间自由选择缴费档次参保，并享受相应的医疗保障水平。城乡居民基本医疗保险制度与城乡医疗救助制度之间也要加强衔接整合，条件成熟时，困难居民的医疗救助可在城乡居民基本医疗保险制度内通过减免缴费、降低起付线、提高报销比例和封顶线等措施直接体现，不再保留独立的医疗救助制度。推进农村危房改造工作中，要按照“统一规划、渠道不乱、用途不变、捆绑使用、各记其功”的原则，整合抗灾救灾、扶贫开发、残疾人危房改造、改水改厕、新农村建设和沼气推广等其他支农惠农相关政策和补助资金，以农村危房改造为平台，多方位、多层次支持开展相关工作，全面改善农民生产生活条件。此外，针对农民的各类培训资金之间，农村低保资金、春荒冬令救济资金之间，公益性岗位资金与相关救助资金之间，也应做好衔接，积极创造条件加以有效整合。

五是创新商业保险参与农村社会保障的扶持政策。推动社会力量经办农村社会保障，促进多层次保障体系发展等。

3.远期目标(2021年~2040年)：待遇均等，福利适度。

在远期，随着国家经济实力和财力的明显壮大以及城乡发展差距的明显缩小，社会保障事业发展基本实现城乡均等化和区域均等化，农村居民的基本社会保障需求得到较好满足，政府、市场和个人在农村社会保障领域的责任调整到位，形成分工比较合理的多层次社会保障体系。

(本文荣获赤峰市“纪念中国共产党成立90周年理论研讨会论文”优秀奖)

【出处：巴林右旗新闻网】

“农村社会保障制度建设成就与保障”由中国社保网收集整理编辑。

本文地址：http://www.shebaodata.com/xinwen/83585.html

为了社保知识的普及、信息的传播，中国社保网欢迎您转载分享。但请注明文章出处并保留完整链接。否则我们将保留追究其版权责任的权利！