杨长汉：问责2.4万亿社会保险基金贬值

据人力资源和社会保障部公告：截至2010年底，我国城镇五项社会保险基金包括基本养老保险基金、基本医疗保险基金、工伤保险基金、失业保险基金和生育保险基金累计结余2.4万亿元。国家今年物价涨幅控制目标为4%，经济实际运行结果全年通货膨胀率可能超过5%。社会保险基金的投资收益率长期只有2%左右，面临巨大的贬值风险。社会保险基金保值增值的责任主体是谁呢?

一方面，我国的社会保险基金长期处于贬值风险当中。我国五项社会保险节余额自1999年以来逐年增加。2001年结余1639亿元，2009年结余1.96万亿元，9年增加12倍。2010年结余达2.4万亿元，其中养老保险基金结余1.5万亿元。如果政策和制度参数不变，到2020年仅基本养老保险基金结余就将达10万亿元。2001年至2009年CPI平均涨幅为2.2%，2010年涨幅超过3%，今年涨幅控制目标和实际物价涨幅都远远超过2010年。五项社会保险基金投资限制为银行存款和国债，长期平均收益率仅2%左右。社会保险基金收益率低于通货膨胀率，实质为“负利率”、长期处于贬值和缩水状态。社会保险基金投资收益率低于通货膨胀率一个百分点，就意味着数百亿元资产的实质贬值。如果对比社会保险基金、全国社会保障基金、企业年金的投资收益率，则社会保险基金的贬值规模惊人。

另一方面，我国的社会保险基金积累不是多了而是少了，存在巨大的缺口。目前，我国法定五项社会保险缴费之和相当于职工工资水平的40%，有的地方甚至高达50%，超过世界上绝大多数国家，堪称世界上社会保险缴费负担最重的国家之一。同时，我国面临严峻的人口老龄化、“未富先老”、“4-2-1”特殊的家庭人口结构问题，社会保险基金面临巨大的长期的未来支付压力。老龄赡养比越来越高，到2035年我国将出现三个劳动人口抚养一个65岁以上老龄人口的局面。世界银行2005年测算，2001-2075年我国养老金缺口高达9.15万亿元。

实际上，在现代市场经济和成熟的金融市场条件下，社会保险基金完全可以采取市场化的手段实现保值增值。2001-2009年，全国社会保障基金历年几何平均投资收益率达到了9.75%，年均超越同期通货膨胀率2.14%，从而较好地实现了基金的保值增值。2006-2009年，采取市场化管理的企业年金年平均收益率为10.5%，也实现了战胜通货膨胀、保值增值的目标。全国社保基金和企业年金的之所以实现了投资的保值增值，依据了信托法赋予的通过资产信托给市场专业机构进行运营、实行了信托和托管机制保证基金资产的安全和独立、采取了分散投资从而分散投资风险、建立了受托机构与投资管理机构和托管机构之间的分权制衡机制保障资产安全、综合运用了投资组合保险和保本投资策略、开拓了固定收益类和权益类投资工具。理论和实践都证明，我国目前的经济金融环境，都为社会保险基金保值增值通过了充分的经验、机制、方法、工具。

社会保险基金是国民的“养命钱”，保障公民的“生、老、病、死”。立法设计、政策取向、政府工作目标，都没有任何理由使社会保险基金长期处于贬值状态。那么社会保险基金贬值的责任主体是谁呢?

目前我国社会保险只有少数省市实现了省级统筹。社会保险基金主要分布在2000多个县市级统筹单位，五项社会保险分属不同的管理机构并相互独立核算管理，基金在全国事实上被分割成上万个独立管理的基本单位。社会保险基金投资管理层次绝大部分以县市级为主，缺乏完善的投资治理结构和投资专业机构及专业人才。在如此“碎片化”的属地化社会保险基金管理体制下，不可能具备实行市场化投资的基本条件。而且，国家目前的社会保险基金投资管理制度规定，基金只能投资低利率的不能战胜通货膨胀的银行存款和国债。所以，目前的体制下，社会保险基金贬值的问题，不能问责地方社会保险行政管理机构及其经办机构。

无疑，实现社会保险基金保值增值，一是要迅速制订市场化的社会保险基金投资管理法规，建立社会保险基金投资管理的现代治理结构，制定社会保险基金投资管理机构市场准入规则。分级、分类确定社会保险基金投资的委托人、受托人、托管人、投资管理人，形成分权制衡机制。扩大社会保险基金投资渠道，开放权益类资产的投资、合理配置固定收益类资产的投资、适当控制货币类资产的投资。二是要迅速提升社会保险基金统筹层次尤其是养老保险基金的统筹层次从而提高其投资管理层次。

实现这两个目标的责任主体是国家社会保险行政管理部门。2011年7月1日实施的社会保险法明确规定：国务院和省、自治区、直辖市人民政府建立健全社会保险基金监督管理制度，保障社会保险基金安全、有效运行。国务院社会保险行政部门负责全国的社会保险管理工作，国务院其他有关部门在各自的职责范围内负责有关的社会保险工作。基本养老保险基金逐步实行全国统筹，其他社会保险基金逐步实行省级统筹，具体时间、步骤由国务院规定。社会保险基金在保证安全的前提下，按照国务院规定投资运营实现保值增值。

此前的社会保险基金贬值问题，可以说是因为法律不完备、市场经济发育不充分、金融市场不完善、金融投资工具不丰富。当前，社会保险法已经实施、信托法赋予了基金采取信托机制委托专业机构投资运营并依据信托法保证基金资产的独立与安全、银行法确立了资产托管保证基金运营安全、证券法和基金法等确立了现代投资的法制环境、市场经济体系已经基本成熟、金融市场足以有充分的容量和工具及策略，全国社会保障基金和企业年金有成熟的经验可循，社会保险基金贬值再也不能归咎于外部环境原因了。未来，社会保险基金保值增值的问题，国家社会保险基金行政管理部门将责无旁贷。

本文发表于《经济视角》第204-2期。

(杨长汉：笔名杨老金，中国养老金网负责人、金融学博士，中央财经大学MBA教育中心讲师、中央财经大学证券期货研究所研究员、中国企业家联合会培训中心客座教授、中国社会科学院世界社保中心研究员、中国社保学会企业年金分会学术委员会专家)

【出处：中国养老金网】

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