社会保障全覆盖如何“量力而行”“积极作为”

到2011年底，医疗保险参保人数已超过12.8亿，基本实现了“全民医保”。而养老保险作为社会保险中最重要的一项，什么时候也能实现“全覆盖”?《人民日报》1月12日的报道将社会保障全覆盖的话题再度摆在人们面前。

中国政府把人人享有社会保障作为全面建设小康社会的一项重要奋斗目标，这是一个十分重要的承诺，也是从中国现实国情出发、并没有超出现阶段国家财政承受能力的战略选择。

由于社会保障在扭转储蓄倾向和稳定消费预期上的积极作用，转变增长方式要求社会保障制度建设要具有协调性，使其制度安排在客观上有利于促进增长方式的转变。这意味着中国在面临成本上涨的压力下，仍需要坚定不移地加快社会保障制度建设，实现社会保障的全覆盖。

在实现人人享有社会保障目标过程中需遵循分步实施的原则，坚持社会福利水平与经济发展水平和各方面的承受能力相适应，先解决制度从无到有的问题，循序解决覆盖面从小到大、待遇水平从低到高的问题，既量力而行，又积极作为。

由于历史的原因，中国各类社会保障制度之间的关系还很不协调，没有充分发挥各自的功能。一些制度尤其是不同的社会保险制度之间的衔接关系设计得尚不科学，很难体现义务与权利对应的原则，把基本保障与附加保障功能叠加在一起、用人单位和个人的缴费责任混同在一起，形成一个制度混杂、封闭运行、协调困难的“碎片化”体系。这是机关事业单位养老保险改革、基本养老保险全国统筹、做实个人账户等重大改革难以推进的重要原因。

《社会保险法》已经颁布实施，但是如果不在制度层面理顺相互之间的关系，就很难在实践层面走出基本保障与其他保障相互补充、相互协调的社会保障发展之路。必须看到，中国在很长一个时期内社会保险制度难以覆盖全部从业人员，要向全民提供保障，最有效的办法是分清层次，各取所需。

笔者主张未来中国社会保障制度体系应该由四个层次组成。处在底部的是以城乡居民最低生活保障制度为基础的社会救助体系或者基本生活保障体系。

第二层次是建立一个全国大致相同的基本养老金制度，为达到法定退休年龄等相关条件的国民提供一个替代率大致平衡、总体水平达到基本生活保障线之上的基本(或基础)养老金。这一层次包括两种制度：一是由各级财政向城乡无退休金的无保障老人提供一定数量的老年津贴(随着社保制度逐步完善，这部分人群会逐渐减少)，这一制度不需要老人缴费，其待遇发放不与其子女是否参保关联：二是针对城乡劳动者尤其是非正规就业的城镇就业人员，逐步建立国家统一的基础养老金为主的收入保障制度，这部分供款主要来源于中央税收和雇主缴纳的一定比例的(其比例原则上不超过50%)社会保险统筹基金，不足部分可以向各类就业人员和符合纳税条件的个人征收社会保障税，个人年度缴费不超过当地人均收入的10%，用于发放基础养老金等基本社会保障支出。基础养老金应当是全国统筹的，由中央政府相关部门或机构直接管理。基础养老金水平可以达到当地人均收入的30%-40%，能够保障老年人的基本生活。

第三层次是主要面向正规就业者、与缴费相联系的社会保险制度。雇主单位缴纳一定比例(原则上各种社会保险不超过单位工资总额的20%)，雇员和达到一定收入标准的自谋职业人员可以按收入的一定比例(原则上个人缴费比例不超过10%)缴纳社会保险费。个人缴费形成个人账户养老金(其中部分实行基金积累制)，体现职业和地域差异。

第四层次是补充保险，满足群众更高的、多样化的社会保障需求，包括职业(企业)年金制度、补充医疗保险和商业健康保险。值得注意的是，在上述制度设计下，用人单位的社会保险缴费比例可以下降10个百分点左右。所有公务员以及主要由国家财政负担经费的事业单位职工应参加基本养老保险，承担缴费义务，同时获得基本养老金和与职业关联的大致平衡的、具有一定激励作用的“职业年金”保障。

制度体系是开放的。灵活就业者、个体工商业者、农村就业尤其是农业劳动者等特殊人群可以选择加入主要面向正规就业者的社会保险制度。

只要我们的制度设计科学合理，符合发展规律和我国实际情况，社会保障建设将使我国经济继续保持活力和竞争能力，同时使全体劳动者和国民都能享有更加公平、更高水平的社会保障和社会福利。(作者系中国社科院劳动与社会保障发展中心主任、研究员)

【出处：人民网】

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