王晓军：关于机关事业单位职工养老金制度改革的建议

摘 要

当前，我国企业与机关事业单位职工养老金待遇存在巨大差距，已引发社会矛盾，人们希望政府废除“双轨制”，对企业、机关和事业单位职工实行统一的养老金制度。那么，企业与机关事业单位职工的养老金待遇差距到底有多大?差距产生的原因有哪些?对机关和事业单位职工是否应该实行统一的和独立的养老金制度?如何改革机关和事业单位职工的养老金制度才能实现在制度设计上的公平性和统一性?本报告在调查研究和借鉴国际经验的基础上，运用精算评估方法，对上述问题做出回答。

1、企业与机关事业单位职工养老金待遇日趋扩大，引发和加剧了社会矛盾，阻碍了劳动力的合理流动。

自上世纪90年代我国开始实施养老金制度改革以来，对企业职工的养老金制度改革不断深化，而机关事业单位则一直延续着上世纪50年代确立的离退休制度，企业退休人员和机关事业单位退休人员的养老金待遇差距持续扩大，已成为社会矛盾的重要来源。机关事业单位退休金制度待遇水平较高，并且退休金与在职人员工资同步增长。2005年(2006年以后政府统计不再公布按机关、事业和企业分类的养老金数据)，企业、事业、机关的人均年离退休费分别是8803元、16425元和18410元，事业和机关的人均养老金分别是企业的1.8和2.1倍。企业、事业、机关的养老金平均替代率分别为49.3%，87.7%和88.4%。

企业与机关事业单位职工养老待遇差距过大的问题引起企业职工的强烈不满，这方面的信访案件逐年增加，已构成社保方面上访的最主要事由，成为不由忽视的社会矛盾。同时，分离的养老金制度加剧了城镇不同群体间的劳动力市场壁垒，妨碍了人力资源的正常流动和有效配置，不利于机关事业单位的全面改革。

2、企业与机关事业单位职工养老金待遇差距的原因

企业与机关事业单位职工养老金差距的主要原因来自不同的制度设计。机关事业单位实行的是退休金制度，退休金全部来源于当期财政拨款，个人不缴费，退休金水平以退休前工资为基础，按工龄长短划分不同档次计发。工作年限满35年的按90%计发，工作年限在30到34年的，按85%计发，工作年限在20年到29年的，按80%计发。而对企业职工养老金制度的改革已有20年的历史。在制度设计上，企业职工养老金制度包括国家基本养老保险和企业年金两个支柱，但实践中，只有政府主办的基本养老保险覆盖到大部分的城镇企业职工，企业年金的覆盖面十分有限。2009年底，只有1179万职工参加了企业年金，约占企业职工人数的4%。对于国家基本养老保险，养老金水平由退休前的缴费年限和缴费水平决定，近年来，企业职工基本养老金的社会平均工资替代率大约为45%。

从国际经验看，任何国家都不可能完全依靠政府养老，必须充分发挥多层次养老金体系的作用，充分发挥政府、雇主、个人、家庭、市场等的作用，才能实现在养老责任上的优势互补和风险分担，才能使人人实现体面的养老。由政府主办的社会养老保险，一般都只能提供最基本的生活保障，其最低待遇目标是消除老年贫困，养老金替代率一般在30-40%左右。企业年金由雇主主办，体现雇主责任，由雇主缴费或者由雇主和个人共同缴费，政府通过减免税政策，鼓励企业为员工建立年金。企业年金的养老金替代率一般为30-40%，从而总体上可以实现60%以上的养老金替代率目标。在我国，现行的企业职工养老金制度，基本依靠国家主办的基本养老保险提供养老待遇，企业年金没有起到养老金体系支柱的作用，这是企业职工养老金待遇偏低的主要原因。

从养老金待遇的调整机制看，从1995年起，企业退休人员的退休金调整按上年度职工平均工资增长率的40%--60%调整，机关事业单位退休人员的退休金按同级在职职工工资增长率调整，这使企业与机关事业单位退休人员的养老金差距进一步拉大。

另外，养老金作为一种延迟支付的福利，其水平与退休前的工资水平相关。我国机关工作人员实行职务级别工资制，事业单位工作人员的工资主要包括职务工资和津贴两部分。机关与事业单位工作人员的工资都建立了正常的增长调整机制。通过定期考核，能够定期晋升工资级别，使工资在工作期间稳定增长。而企业职工的工资则更多地与生产效率挂钩，波动性较大，退休前工资可能会有一定程度的下降，尤其是一些偏重于体力性或操作技能的岗位。这样，在两类群体平均工资相当的情况下，机关事业单位工作人员的退休前工资水平显然要比企业高，以退休前工资为基础的养老金待遇也相应较高。

3、基于公职人员职业的特殊性及当前的国情，现阶段应对公职人员建立独立的养老金制度。

在我国，国家机关编制的工作人员基本上等同于公务员。事业单位是国家为公益目的，由国家机关举办或者其他组织利用国有资产举办的，从事教育、科技、文化、卫生等活动的社会服务组织。事业单位包括三种不同的财政支持形式：全额拨款事业单位、差额拨款事业单位和自筹自支事业单位。其中，绝大部分自收自支事业单位工作人员已经参加了城镇企业职工基本养老保险制度，从而在养老金制度上与机关和财政支持事业单位区分开来。

为了简化称谓，我们将公务员和公立机构的教育工作者、医疗工作者、科技工作者等由国家财政供款并承担相应公共服务职责的人员称为公职人员。公职人员共同的雇主是国家，其所供职的部门由国家设立，经费来源于政府财政拨款。

从公职人员的职业特殊性和国情看，公职人员在岗位职责、价值取向、劳动关系、人力资本投资及薪酬制度等方面与企业职工有较大区别，决定了公职人员养老金制度与企业职工的内在差异性。从国际经验看，公职人员的养老金更倾向于延续报酬，养老金筹资来源于财政收入，养老金待遇相对优越和稳定，世界各国对公职人员实行单独的养老金制度也较为普遍。从我国的经验看，过去十余年对机关事业单位实现的类似企业养老金的改革试点一直没有实质的推进，其重要原因来自公职人员内部的阻力。另外，我国公立事业单位长期以来在人事制度各方面均比照公务员，如果在养老保障方面区别对待，势必会引起抵触，增加改革阻力。基于此，我们建议应停止改革试点，尽早出台统一的公职人员养老金改革方案。

4、建立基本养老保险与职业年金相结合的两层次公职人员养老金制度。

为了实现在养老金制度设计上的公平性，公职人员的养老金制度要与企业养老金制度类似，对等的体现政府、雇主和个人对养老责任的分摊。不同的是，公职人员的雇主也是政府。政府的养老责任主要体现在对支付缺口提供担保，对雇主和个人缴费减免征税，雇主和个人的养老责任主要体现养老缴费上。值得注意的是，企业和个人通过创造财富获得利润和工资，养老金缴费分别是企业利润和员工工资的一部分。政府只能通过公共财政手段，通过征税实现收入的再分配，政府并不创造财富。

对公职人员的养老金制度改革，应将现行的非缴费的退休金制度改革为基本养老保险和缴费性职业年金两层次的制度。

基本养老保险采取现收现付模式，由国家财政负担，个人不缴费。养老金水平与公职工龄和退休前一年的工资挂钩，每工作一年得到退休前工资的1%，这样，30年工龄的退休者基本养老金替代率将达到30%。在短期内，公职人员基本养老保险制度与城镇企业职工基本养老保险中的基础养老金对接，在长远目标上，与城镇职工基本养老保险、农民基本养老保险合并，形成全国统一的基本养老保险制度。

公职人员的职业年金采取个人账户记账模式，一方面预先确定待遇水平，并由财政提供待遇担保，保证待遇的稳定性;另一方面采取个人账户记账模式，记录个人缴费和政府补贴使个人养老金权益的积累过程，并在精算技术的支持下，建立养老金待遇与个人账户记账之间的平衡关系，增加养老金权益的透明度和可携带性。职业年金的个人缴费享受税收减免。公职人员退休前离职时，其可携带的养老金权益等于个人账户的累积值。

在养老金调整机制上，基本养老保险和职业年金摒弃现行的与在职人员工资增长率挂钩的做法，改为按上年居民消费价格指数挂钩。

按照养老金的总体替代率目标，职业年金的年累积率可设定为1.5%，这样，30年工龄的退休者可得到45%的职业年金替代率。加上基本养老金，30年工龄的职工可获得75%的养老金替代率。运用精算模型在多种假设下测算得出，如果财政对个人缴费等额补贴，则8%的个人缴费率基本可实现设定的待遇目标。经过测算，新制度的实施也会有效缓解公职人员养老金支付的财政压力。

这一制度设计与企业职工的两层次养老金体系对接，体现了统一性和公平性。一方面合理反映了在职贡献，鼓励公职人员长期服务，有利于保证国家公职队伍的稳定性。另一方面，规定了既得养老金权益及其实现方式，也能够解除公职人员流向其他部门时养老待遇受损的顾虑，有利于人力资源的合理流动。

(责任编辑：申亚欣)

1008|||17358053|||王晓军：关于机关事业单位职工养老金制度改革的建议|||2012年03月12日10:32

【出处：人民网】

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