媒体称目前养老金投资欠缺法制配套

广东的养老金投资试点确有"敢为天下先"的改革意味，但却也难逃诸多的法律诘问

对于此类关涉公共利益的投资，其决定的作出、具体的运行以及监督监管都需要有明确的法律依据、需要经过民主的决策程序、需要有配套的游戏规则。欠缺法制配套的养老金投资，其风险可想而知

■编者按

养老金入市了，但股市并未如预期般红起来，反倒是在消息公布的次日连续扯出三根阴线，并在此后近一周内一直陷入疲态，未见给力的反弹。疲软的股市似乎在告诉我们，养老金入市远没有想象得那么美，期待养老金在股市上赚钱甚至带动大盘的上扬或许只是一场华丽的集体意淫。

投资必有风险，即便是选择最为稳妥的方式将养老金存入银行，同样也会面临通胀条件下资金缩水的尴尬。安全与增值并非两厢矛盾的悖论，但却是养老金这一特殊基金提给其管理者和运营者的特殊命题。投入股市也好，投资实体也罢，在不亏本、不缩水的前提下实现基金的增值，是养老金管理者和运营者唯一的使命。这需要的不仅仅是见识和智慧，更需要一份坚定的社会责任感。

责任感的生成不能靠道德喊话，而是要靠法律的约束和法治环境的培养。一方面，由于涉及公共利益，养老金的分担、投资、运营都需要有明确的法律依据和运行规则，这是风险控制的最基本要求;另一方面，任何有关养老金的决定的作出，必须经由法定的民主程序，这是任何形式养老金投资的正当性基础;此外，一套完善的监督机制亦是必须，它可以最大限度地挤压既有体制之下的权力寻租空间。说到底，人们对养老金投资去向的忧虑，映射的恰是全社会对养老金管理和运营体制的不信任。

必须意识到，养老金忧虑带来的是养老恐慌，当国家的养老制度还没有发育成熟时，预防性储蓄将成为多数人必然的选择。而储蓄的持续增加将直接导致消费、投资的疲软，最终，无论是对资本市场还是实体经济都将是最为严重的打击。这里，我们无意耸人听闻，但养老恐慌是否会催发一场经济危机，是每一个步入老龄化社会的国家所必须要面对的问题，你、我、他都无法置身事外。

法治周末记者 郭素凡

在几个月来的各种争论和猜测中，养老金入市终于迎来破冰之旅。

3月20日，全国社会保障基金理事会发布消息：广东省城镇职工1000亿元基本养老保险结存资金将首次委托全国社保基金理事会投资运营。

由是，中国也首次开启了对基本养老保险基金结余市场化运营的实践。

"目前广东省的动作属于试行，算是国务院特批的特例，但养老金入市的投资运营和监督尚无法可依。"中国政法大学法和经济学研究中心副教授胡继晔告诉法治周末记者。

此前，根据国务院相关规定，地方养老金仅能用于购买银行存款和国债，以强调安全性。对这部分基金的投资运营并无现成的经验，更没有法律指引。

广东省的千亿养老金运营，可谓脱离法律在"裸奔"，但也正有为改革投石问路之意。

部门利益牵制法律出台

有关养老金应不应该入市、何时入市的讨论一直甚嚣尘上。

"但需要入市是肯定的，否则没法保值增值。"胡继晔的观点很明确。

业界讨论的委托入市部分主要为养老保险个人账户的资金累积。

中国的养老保险制度实行个人账户与社会统筹账户相结合的"双账户"制度。所谓养老保险个人账户，是指根据中国现有的企业职工基本养老保险制度，由参保职工按工资8%比例缴纳的社保费累积形成的基金账户。根据制度设计，个人账户资金长期积累，待其未来退休后支取。这就对个人账户基金的保值增值提出了挑战。

胡继晔曾主持撰写《社保基金监管立法调研报告》，报告显示大部分省份都抱怨无处购买国债，结余基金只能存在财政专户，估算存款平均收益仅在1%至2%之间。而近几年来，消费者物价指数高企。据2009年数据测算，1.9万亿元的五项基本社会保险基金结余实际缩水约有100亿至300亿元。

按照中国社科院世界社保研究中心主任郑秉文的测算，从1997年到2010年，养老保险基金的账面亏损额高达约6000亿元。

但这都是基于1991年国务院规定养老保险基金只能购买银行存款和国债。

改革的冲动在资金缩水问题面前出现了。

2005年，国务院发布38号文，提出国家将制定个人账户基金管理和投资运营办法，但此后却并未有下文。

有业内人士向法治周末记者透露，当时还有一个亟待解决的问题是，很多地方政府已经挪用了个人账户的养老金，形成空账。国家为此从2001年开始展开了做实基本养老保险"个人账户"的试点，由中央和地方财政共同注资。

2009年，社会保险基金主管部门人社部着手起草《养老保险个人账户基金投资管理办法》(以下简称"管理办法")。但这一管理办法在争议中酝酿多年，至今仍未出台。

"主要是各方都没有形成统一意见。"胡继晔表示。

2009年，人社部曾提出个人账户投资的初步方案，但"养老金入市牵涉多个部门，当时有些问题没法在各个部门之间达成一致，尤其在投资主体与投资工具两个问题上争议较大"。前述业内人士透露。

亦有媒体报道，当时人社部方案流产，主要原因是各部门出于各自立场，难以达成一致：由于个人账户存在大规模空账，若要进入资本市场，财政必须加大支付，填补个人账户亏空，因此财政部态度比较消极;而当时全国做实的个人账户资金仅1000多亿元，规模不大，全国社保基金理事会希望全盘接手运营，因而反对草案中的市场化竞标方案。此外，各省份对此方案也态度不一。

而当时，作为上位法的社会保险法也并未出台，直到2010年10月全国人大常委会才通过此法。

目前，管理办法已经被纳入2012年人社部须突破的工作重点、难点。

但对管理办法今年是否能够顺利出台，胡继晔表示"有可能，但不好说，还是看能否形成统一意见"。

神秘部门替民做主

"社会保险法第69条其实已经赋予了国务院对社会保险基金立法的权力。"胡继晔解释。

但在1991年国务院发布的规定中，养老保险基金只能购买银行存款和国债。由于这一规定并无终止日期，所以有观点认为严格来讲现在广东省养老金委托入市有违反规定之嫌。

不过在郑秉文看来，这也是中国改革的一种方式，先在某地试点再推广。

"如果先制定好法律可能也有问题。"胡继晔说，"可能法律和实际的情况并不吻合，实际操作起来有所掣肘，然后再不断地修改法律的成本也很高，所以先实践也是正确的。"

即便如此，那么在无法可依的情境下，对于养老金投资这一关涉公众利益的重大事项，应当由谁来决定?决定的作出是否应当尽充分的审慎义务?

财经评论员叶檀就坦言，养老金是否入市要给缴纳者以自由选择权，这是市场民主的题中应有之义。即便是"于民生利"的计划，也应该给予民众自由选择权，而不是由神秘的有关部门替民做主，否则，亏损了算谁的过错?

"事实上，每个交钱者当然都有权利决定自己账户的投资方向，但现在由别人决定了，没有人为这个事情较真。"中国社会科学院研究员马光远对法治周末记者说。

全球范围内，公民本人在养老金投资问题上具有最终选择权已是通例。

在澳大利亚，每个人都会有个人养老金账户，可以自由选择养老金公司来管理养老金投资。很多公司的员工不愿自己操心也不太懂投资理财，雇主就会使用公司选的养老金公司替员工管理养老金。

在加拿大，养老金属于养老者本人，政府是"代为保管"，即便是可以"入市"的由专门基金负责运作、投资的私人养老金计划，是否"入市"的选择权不在政府，也不在基金的经营者，而在养老者本人。

同样在美国，参与401K计划的企业为员工设立专门的401K账户，员工每月从其工资中拿出一定比例的资金存入养老金账户，而企业一般也为员工缴纳一定比例的费用，这些钱可以在税前扣除。员工自主选择证券组合进行投资，收益计入个人账户。员工有权选择保守型投资，放弃税收优惠，不进入401K计划。

"没有经过民众的同意，也没有面向民众的公正透明的信息披露制度，这本身对民众来说就意味着养老金入市是个风险很大的举动。"马光远认为。

"民众当然应该有话语权，因为钱是我们交的，但是如何来使话语权得到切实的保障和发挥真实的效力是一个问题。"胡继晔坦言，"比如，对于养老金入市的确有听证的必要，问题是现在连养老金投资管理的法律都没有出台，听证怎么进行呢?听证需要一个部门拿出一个听证草案，让大家来选择是否投资，谁为投资的失败负责等，但现在该哪个部门出头、拿出一个什么样的方案都没有办法定下来。"

养老金需系法律安全带

一个不容回避的现实是，以中国资本市场，特别是股票市场的现状，如何保证养老金的安全，是业界最为担心，也是争议最多的问题。

因此有观点认为，中国资本市场、尤其是股市还很不健全，投机炒作盛行，股价动荡巨大，不应拿百姓的养老钱去冒险，一旦出现损失，还得国家财政对此负责，最终还是要纳税人自己买单。

"中国股市市场投机色彩浓厚，债务信用评级不完善，如果在基本制度不完善、利益集团被清理之前，贸然入市，养老金很可能成为被市场利益集团收割的羊毛。"叶檀直言。

不过，社保基金理事会表示，受托投资运营基本养老保险资金，将坚持更为审慎的方针，新增资金将更多配置到固定收益类产品中，确保实现基金保值增值。

"但这仅仅是资产配置的安全要求，在投资决策、监管等方面的制度建设依然是一片空白。"马光远说，"要确保养老金的安全，最紧要的无疑是两件事：一是必须抓紧出台养老金入市的具体试点办法;二是对于地方养老金入市，必须制定特别的投资决策和监管以及遴选和更换基金管理人制度，定期公布基金管理人的业绩。"

胡继晔则认为，养老金入市要想达到预期效果，需要法治环境的进一步完善。

在养老金征缴阶段，胡继晔建议，社会保障"费改税"应当通过修法来进行，即把养老保险社会统筹部分改为税，个人账户部分不能改，应当保留为"费"的性质，结束"税费之争"。

"养老金运营阶段，养老保险个人账户具有'未来返还'的特征，体现了法律上的债权债务关系。个人账户养老金可以和企业年金、职业年金一样，通过投资资本市场来保值增值，核心是如何运营。"胡继晔说。

清华大学公共管理学院教授杨燕绥认为，原则上养老基金入市的顶层设计要坚决避免政府部门的"拍脑门"决策。要通过制定《养老基金条例》，明确养老储蓄延期征税政策、养老基金投资范围、资产组合原则。此外，还需建立投资机构的资质、考核和退出制度以及投资收益分配和风险分担，管理费和谈判、信息披露和财务报告、监督管制等一系列配套机制。

胡继晔在全国18个省份的社保基金监管立法调研过程中发现，每一个省份都存在老人去世之后很长时间其亲属继续冒领养老金的情况，欺诈行为极为常见。虽然部分地方政府已经开始了反养老金欺诈立法的步伐，但尚无全国统一的社保基金反欺诈立法。

社会保险法中对反欺诈有所规定，但作为养老金监督管理的最高位阶法律，社会保险法在正式实施过程中需要大量配套法规、规章、规范性文件才能使其更具操作性，因此需要由国务院制定配套的《社会保险基金监督管理条例》、《社会保险基金反欺诈管理办法》等法规、规章，对社会保险法进行具体细化，胡继晔说。

法律在酝酿中，但其他省份在广东委托全国社保基金理事会后，养老金投资运营是否会随之跟进，也是业界普遍关心的问题。

"但不论怎样，唯有在保证养老金安全的前提，并建立一个行之有效的安全体系的情况下，才能将养老金投资从广东进而推广至全国。"马光远说。

■链接

美国的401k计划从诞生开始就在法律的框架下运行

401k计划也称401K条款，401k计划始于20世纪80年代初，是一种由雇员、雇主共同缴费建立起来的完全基金式的养老保险制度，是指美国1978年《国内税收法》新增的第401条k项条款的规定，1979年得到法律认可，1981年又追加了实施规则，20世纪90年代迅速发展，逐渐取代了传统的社会保障体系，成为美国诸多雇主首选的社会保障计划。适用于私人盈利性公司。

按照该计划，企业为员工设立专门的401K账户，员工每月从其工资中拿出一定比例的资金存入养老金账户，而企业一般也按一定的比例(不能超过员工存入的数额)往这一账户存入相应资金。与此同时，企业向员工提供3到4种不同的证券组合投资计划。员工可任选一种进行投资。员工退休时，可以选择一次性领取、分期领取和转为存款等方式使用。

【出处：法制周末】

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