美国公共养老金3万亿黑洞

7月18日，美国加利福尼亚州圣贝纳迪诺市一位名叫洛克萨妮·威廉姆斯的化学女教师，手举一张写着“S.O.S，救救我们的圣贝纳迪诺”的黄色纸牌，出现在当天的市议会会议上。这次会议对她居住的城市和她本人来说有着重大的意义。该市的财政已经告急，7月份的预算缺口为540万美元，还有340万美元的养老金逼近领取日期，8月份支付给公共部门雇员的工资也没有着落，其中就包括威廉姆斯这样的教师。在这个背景下，议员们要在那天的会议上决定是否批准本市的破产保护申请。最终，投票结果是5比2票同意。

圣贝纳迪诺市因此成为不到两周时间里，美国人口最多的加州第三个宣布破产的城市。圣贝纳迪诺市是美国的一个缩影。全美许多州和地方政府正面临着同样财力不支的境地。它们所承担的养老金负担正变得越来越重，而财政状况的恶化反过来又削弱了它们为目前和将来的雇员提供这种退休保障的能力。

3万亿无法兑现的承诺

负责履行国内大部分政府职能的州和地方政府，支持着全美3400多个养老金系统，服务对象是1900万包括公务员、教师和警察在内的公共部门雇员。

最近几年来，这些公共养老金的资金状况急剧恶化。根据7月17日由美联储前主席保罗·沃尔克和前纽约州副州长理查德·拉维特奇领导的“州预算危机特别小组”发表的调查报告，美国州和地方政府养老金融资不足的缺口可能已达到3万亿美元甚至更多，远远大于州政府自己估算的共计1万亿美元的结果。一个养老金系统，用精算方法确定的资产如果小于负债就是“融资不足”。

来自其它机构的调查也描绘出同样大张的“洞口”。根据“皮尤州务中心”(PCS)的计算，2010年底，公共养老金的资产与负债缺口扩大至7660亿美元。穆迪不久前推翻了这个数字，它认为，若使用5.5%的贴现率(更接近私营企业对养老金的估值)计算，那么50个州2010年的“精算应计负债”(UAAL)应是7660亿美元的近3倍——2.2万亿美元。非营利组织“州预算解决方案”更显悲观，据它的估算，这个缺口在2011年已达到4.6万亿美元。

没有收益就没有承诺

公共养老金资金短缺首先与其支出加大有关。美国国会审计署(GAO)对州和地方政府历史统计数据的分析发现，自1990年代早期开始，养老金整体支出开始超过雇主和雇员对其的供款，也就是说，退休人员的比例总是超过在职人员。更重要的是，进入2011年，美国战后“婴儿潮”一代开始陆续迈入退休年龄，到2030年前，每天将有1万名美国人进入65岁，养老金支出压力陡增。不仅如此，各州在财力强盛时期曾制订的增加福利的方案也助长了负债的累积。

养老金的“支出”在扩大，“收入”却没能跟上。公共养老金通过先行筹资(即雇主和雇员的供款)和投资回报积累资产。作为重要的资金来源，投资不仅没有帮助养老金增加资产，反而在近几年亏损惨重。公共养老金的主要投资方向是股票资产。以2009年为例，资产规模达2.68万亿美元的州和地方政府养老金，对公司股票的投资比重占到了58.3%，但那个时候，美国也正处在1929年大萧条以来最严重的经济衰退中。2008年至2009年是美国金融史上投资回报率特别低的时期。美国统计局的数据显示，公共养老金在2008财年和2009财年的损失共计6723亿美元。直到目前，欧债危机、全球增长疲弱、美国利率处于历史低位等因素，依然压抑着养老金的投资环境。

近期养老金相继公布的收益报告印证了这一点。7月16日，全美最大的公共养老金——加州公务员退休基金(CalPERS，规模2330亿美元、覆盖加州160万公共部门雇员和退休者)报告称，在截至6月30日的上一财年中，该基金的投资回报率仅为1%，远远低于7.5%的收益率目标。加州最大的教师养老基金——CalSTRS(规模1506亿美元)，新公布的收益率也仅为1.8%。近期还将有数百个规模小一些的养老基金陆续公布它们的收益报告，惠誉预测，结果将一样令人失望。

投资收益率低，特别是远远低于预期值，还会直接影响负债及供款多少的计算，由此衍生的一系列问题，在美国“州预算危机特别小组”的调查报告看来，是造成公共养老金融资不足的最大原因。养老基金使用预期收益率去计算未来要支付的福利金额，将其折成现价，去预估养老金的负债及所需缴纳的供款金额——可以说，整个过程建立在巨大的假设之上。尽管实际收益率总是与预期值不符，但这个体系按照设计本来具有自我纠偏的能力——例如，假如实际收益率低于预期值，精算就会提高供款要求，但这对州和地方政府这些供款方来说，就意味着更大的财政压力。因此在实际中，政府经常习惯性地不理睬精算结果，缴纳的供款少于精算要求。“州预算危机特别小组”统计，过去5年，州和地方政府少缴的供款达500亿美元以上。其中，光是人口占全国19%的加州、伊利诺伊、新泽西三个州，少缴的供款就占到了一半以上。结果现在许多州的资金缺口越来越大，大到想补救已十分困难。

填补养老金资金缺口仍是州和地方政府最终必须支付的义务，但养老金筹集着眼于长期、州和地方政府通常要求年度预算平衡，这种要求使政府的养老金计划供款与其它迫切的筹资需求相冲突。通过修改养老金计划来削减成员福利、提高成员那部分供款金额、裁减公共部门雇员等做法，已经成为一些州的现实选择。

大图景下的小问题?

覆盖1900万雇员——占全国工作者的15%的州和地方政府养老金，放在整个美国的养老金体系下，反映的只是一部分图景。美国的养老金主要由三大支柱组成。第一支柱是联邦政府提供的覆盖全国96%就业人口的“社会保障”计划，由联邦机构——社会保障局(SSA)运营，但资金大部分来自公民的工资税，还有一部分来自相对保守而固定的投资收益。一直关注美国养老金的证监会田向阳向《华夏时报》记者介绍，该养老金计划持有的资产全部都是联邦政府债券或特种国债。尽管“社会保障”计划是美国退休公民的最基本保障，但它提供的退休金只占退休者日常所需收入的一小部分。

第二支柱则是由雇主发起、雇主和雇员共同供款的养老金，依据雇主是州和地方政府还是企业，可大致分为公共养老金和私人养老金两部分，前文所述的由州和地方政府支持的公共养老金就是这个范畴。田向阳介绍，第二支柱下的养老基金是资本市场上最大的机构投资者。其中，“待遇确定型”(DB型)占绝大多数的公共养老金主要投向股票资产，而以“缴费确定型”(DC型)的私人养老金不仅更偏好股票资产，而且股票投资方式更加分散化。

许多人——通常是自由职业者、雇主不提供养老金及认为自己参与的养老金计划不够的人还可以将自己的一部分收入存入一些特殊的享受税收优惠的账户——“个人退休金账户”(IRAs)和自雇人员退休金计划(Keogh plans)，这也就是第三支柱。这种个人自行管理的账户，投资方式更加分散化也更灵活。

在这幅大图景下，第一支柱提供的非常有限，公共养老金作为公共部门雇员获得养老保障的一个重要来源，不管对这些人还是整个美国的养老金体系来说，都十分重大。但公共养老金的资金问题是否代表美国整个养老金体系出现问题?

在这些养老金中，第一支柱与州和地方政府支持的公共养老金存在更大相似性，也最有可能出现明显的资金短缺。从SSA公布的2011财年财务报告来看，“社会保障”计划确实也承受着巨大的支出压力：主要由于第一批“婴儿潮”进入退休年龄，该计划的净成本在2011财年从304亿美元激增至7827亿美元，支出福利较前一财年增加了299亿美元。并且，未来75年流入的现金流和流出的现金流，分别折为现值，呈现出9.157万亿美元的负值——未来75年入不敷出的状况较2010年的7.974万亿美元、2009年的7.677万亿美元更加严重。

但是，“收入”方面，“社会保障”计划的主要资金来源比公共养老金更“稳妥”。70%左右来自工资税(不像后者需要财政支持)，收益率保守又稳固(不像后者还亏损)，基本上不构成什么威胁。最大的问题，似乎来自于人口结构。

更重要的是，我们不能光从一个会计师的角度去看这个复杂而灵活的养老金体系，尽管这是个合理的出发点。移民政策的调整、私人及个人养老金的补充、削减福利的大趋势，甚至民众的行为选择等等，都有可能驱动美国的养老金体系偿付能力向正面的方向发展。

【出处：华夏时报】

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