多层式年金改革 才能突破台湾保险困境

随着平均寿命不断的延长，以及少子化等因素的影响，大多数实施随收随付(pay as you go)式社会保险年金制度的国家和地区都面临了财务的困境。台湾地区也不例外，各种社会保险老年给付制度近来陆续传出财务警讯，而为了稳定民心，不仅相关部门已着手研拟改革方案，马英九也在昨天召集三“院”领导讨论年金改革事宜，马英九指出，行政当局一定会负责任提出务实可行方案，并强调“年金制度不能垮、也不会垮”的决心。

检视西方推动年金改革的经验，解决财务问题的措施不外乎：延长退休年龄、限制资格条件、提高保险费率、降低给付金额，或是实施部分提存准备等。改革的方案虽然很多，成功的典范却不多见。尤其台湾地区又是“缴得少、领得多”的脆弱型社会保险制度，改革的阻力恐不亚于其他地区。因此，马当局在启动年金改革工程时，除了需要有缜密规划外，还必须先厘清台湾地区福利体制的定位，包括考量行政当局的财务负担能力，以及未来在社会保险制度中应承担的责任与功能角色。

为保障老年经济安全、减少台当局财政压力，以及考量劳雇双方的财务负担能力，世界银行早在1997年就呼吁各国、各地区推动年金制度改革，并建议各行政当局透过三层保障的年金制度来解决老年的经济问题。而之所以要透过三层式、甚至是多层次的制度设计来进行年金改革，除了纾缓保险的财务困境外，更重要的是避免退休民众落入“年仅贫穷”。目前岛内在讨论年金改革议题时，不仅较少提及年金贫穷问题，也尚未形成订定“年金贫穷线”的共识，仅在日前台“行政院”决议月退俸两万以下发放年终慰问金，是为目前唯一的参考指标。

此外，不论行政当局未来是要朝向三层式年金制度的设计，或甚至是多层次的规划，当中都蕴含了两个相当重要的概念，而这也是岛内在讨论年金制度改革时较常忽略的。首先是单一年金制度本身的局限性问题，保险费率不可能无限制的调高，而各种保险的给付水准也不可能完全满足民众的需求。因为没有一种年金制度能“毕其功于一役”，所以需要推动三层式或多层式的年金改革，以减轻行政当局对单一社会保险的财务压力，并确保民众退休生活的基本所需。

再者，所谓的三层式年金改革，其第一层大多是基础年金，例如岛内现行的民众年金保险，最主要的目的是在保障民众最低生活所需，且由台当局负担大部分的责任。因此，对于现行各职业别社会保险(如公、劳保)在规划三层式年金制度改革时，可能有两种选项，其一是将现行各职业别社会保险视为附加公共年金，意即其功能不只是在保障最低生活水准，而是具有提高退休适当生活水准的保障功能，惟行政当局的角色需逐渐减少，以减轻财政压力。其二是将现行各职业别社会保险视为第一层的基础年金，但这恐需面临各职业别社会保险与人民年金保险整合的重大困局，不仅容易引发争议，而且所谓的“适度拉近各职业别的年金差距”，是否符合公平正义原则仍有待商榷。 因此，观察世界银行对于老年经济安全保障所提出的三层次或者多层次制度设计，以及考量台湾地区年金制度建立的特殊历史背景，较适当的改革方式如下：

一、将民众年金保险定位为保障基本生活所需的全民基础年金，开放已参加军、公教、劳、农保的民众自由参加，除了可扩大民众年金被保险人的范围、增加保费的收入外，更可降低工作人口退休后落入年金贫穷的风险，同时亦能避免民众年金保险陷入逆选择的困境。

二、将现行各职业别老年退休保障制度视为附加公共年金，而劳退新制等则视为第二层职业年金，并逐渐减少行政当局在附加公共年金上的角色(如公、劳保)，以减轻行行政当局财政的负担。

总之，面对保险的财务困局，不论行政当局或是民众都应该有新的体认。对行政当局而言，费率不可能无限制的调高，总有一天会碰到”天花板“;对民众而言，退休经济安全不但是政府的责任，更是自己本身的责任，任何「缴得少、领得多」的制度都可能只是「庞氏骗局」(类似「老鼠会」)而已，目前世界各国年金制度所遭遇到的财务困境就是最好的写照和提醒。

【出处：华夏经纬网】

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