人口老龄化对养老保障制度带来的挑战及改革方向

一、我国人口老龄化的趋势和特征

我国人口老龄化正在深入发展。第六次人口普查数据显示，大陆地区人口中，普查时60岁及以上人口為1.78亿人，佔13.26%，其中65岁及以上人口為1.19亿人，佔8.87%。同2000年第五次全国人口普查相比，60岁及以上人口的比重上升2.93个百分点，65岁及以上人口的比重上升1.91个百分点。

今后几十年，我国人口老龄化还将继续，成為人口发展的长期趋势。我国人口老龄化具有几个显著特点：一是未富先老。直观来看，我国目前的人口老龄化水平也高於经济发展水平相当的一些国家和地区。也有研究表明，到21世纪中叶，我国人口老龄化还将一直显著地超前於经济发展。二是老龄化速度快。据联合国预测，我国65岁及以上人口比例将在2025年左右达到14%，距2000年达到7%仅有25年，远快於欧美发达国家从7%到14%所经歷的时间。三是老年人口规模大。据联合国预测，21世纪上半叶，我国一直是世界上老年人口最多的国家。到2050年，我国60岁及以上老年人口约佔世界老年人口的21.7%。四是人口老龄化区域差异明显。第六次人口普查结果显示，我国大陆地区各省、直辖市、自治区中，65岁及以上老年人口比例最高的是重庆市，达到了11.56%，最低的是西藏自治区，仅為5.09%。除西藏、寧夏、青海、新疆和广东外，我国其他所有的省、直辖市和自治区均已进入老年型人口的行列。与2000年第五次人口普查时相比，进入老年型人口的省份从12个增加到26个。五是人口老龄化城乡差异明显。由於大量农村劳动力流向城镇，改变了城乡人口年龄结构，使得农村人口老龄化水平明显高於城镇。第六次人口普查数据显示，2010年我国农村60岁及以上老年人口比例為14.98%，高於城镇3.3个百分点。我国人口老龄化的这些特点在一定程度上增加了其影响的复杂性，同时也增加了应对其挑战的难度。

二、人口老龄化对养老保障制度的影响

人口老龄化现象对世界各国不同的养老保障制度模式均有影响。在世界各国的养老保障制度中，有两种基本的形式：现收现付制和基金积累制。在现收现付制中，人口老龄化引起的人口年龄结构变化将改变养老保障制度中缴费者和领取者的数量对比，对制度的财务可持续性產生直接的影响。在基金积累制中，人口老龄化引起的寿命延长将直接影响缴费期和领取期的时间对比，对制度的支付水平產生直接的影响。

我国当前的养老保障制度包括多个组成部分，主要有：一是机关事业工作人员退休金制度。该制度资金由财政负担，是我国自20世纪50年代建立的养老保障制度的延续。二是城镇职工基本养老保险制度。该制度採用社会统筹和个人账户相结合的方式，资金来源於企业和个人缴费，於1997年确定了基本的制度框架，於2005年形成现制度。三是新型农村养老保险制度。该制度同样採用统账结合的方式，资金来源於个人缴费、集体补助和财政补贴，於2009年正式出台。四是城镇居民养老保险制度。该制度也採用社会统筹和个人账户相结合，资金来源於个人缴费和政府补贴，於2011年正式建立。除机关事业工作人员退休金制度属传统的现收现付制外，其他几类制度均是现收现付制与基金积累制相结合的制度，在社会统筹部分实行现收现付制，在个人账户部分实行基金积累制。

人口老龄化对我国养老保障制度的不同组成部分均会產生影响。对机关事业工作人员退休金制度而言，人口老龄化将导致退休人员数量不断攀升，加大财政的支付压力。对於其他三种制度而言，人口老龄化不仅将改变统筹部分养老金领取者和缴费者的数量对比，还将改变个人账户部分资金的领取时间，对制度的财务可持续性產生直接的影响。以城镇职工基本养老保险為例。测算表明，在未来几十年，人口老龄化引起的人口抚养比上升将一直要求我国城镇基本养老保险的缴费率保持上升趋势，如果不考虑其他因素如覆盖面扩大和养老金替代率下降等因素的冲抵作用，我国城镇基本养老保险的缴费率将需要保持快速上升才能实现社会统筹部分资金的平衡。我国城镇基本养老保险制度在依靠制度偿还转轨成本的情况下，如果不进行一定的参数改革(如扩大覆盖面、提高退休年龄等)，就无法实现2010年—2050年间的资金平衡，该制度的财务可持续性将出现问题。测算表明，在低工资增长情形(2030年以前的工资增长率為4%，2031年—2050年的工资增长率為3%)下，社会统筹部分需要比现有缴费率增加2个百分点左右才足以维持资金平衡。

三、养老保障制度改革方向

(一)促进制度整合，增加制度公平性

从制度结构来看，我国养老保障制度“碎片化”发展的趋势十分明显，这不仅影响了制度公平性，同时也影响了制度应对人口老龄化的能力。我国目前存在的四种主要的养老保障制度之间的待遇水平相差悬殊，特别是城乡之间以及机关事业单位工作人员和城镇职工之间明显存在城乡二元结构和体制内外之别。

下一步改革必须推进制度之间的整合。首先是要继续推进机关事业单位养老保障制度改革。前期已经进行的五省市事业单位养老金试点改革已经受阻，原因在於没有对潜在的待遇水平下降提出补偿方案。从长远看，改革机关事业单位养老保障制度，建立统一的城镇基本养老保险制度是必然趋势，但是在改革过程中，必须处理好新旧制度转轨所带来的利益冲突问题，实现平稳转轨。二是促进新型农村养老保险制度、城镇居民养老保险制度和城镇职工基本养老保险制度之间的衔接。随著新型农村养老保险制度和城镇居民养老保险制度的逐渐推进，要建立二者之间以及二者与城镇职工养老保险制度之间的衔接机制，逐步在各制度之间建立无障碍通道，制度参与者可实现各制度间的自由转换，待遇水平则依据参与者的缴费水平确定。

(二)提高统筹层次，增强制度抗风险能力

按照社会保险的基本原理，统筹层次越高，制度的抗风险能力越强，应对人口老龄化的能力也就越强，制度的可持续发展能力也越强。

当前，统筹层次过低是我国养老保障制度普遍存在的问题。根据国家审计署2012年8月2日公布的社保审计报告显示，目前我国尚有17个省份未能按照规定真正实现城镇职工养老保险的省级统筹。此外，目前我国新型农村养老保险的统筹大多為县级。统筹层次低意味著养老保险资金的管理者多，资金分散，不利於资金的调剂和平衡。即便从全国来看，养老保险基金存在结余，由於我国人口老龄化的地区差异明显，也可能存在部分地区盈余，而另有部分地区出现资金缺口。同时，统筹层次低，也不利於养老保险资金的监管和运营。

下一步的改革必须提高养老保险基金的统筹层次。考虑到城镇基本养老保险制度形成目前的基金统筹状况有其特定的歷史背景和原因，可以在适当尊重地方利益的基础上逐步提升层次，最终应该实现基金的全国统筹。新型农村养老保险和城镇居民养老保险建立的时间还不长，积累的资金也不多，各方利益纠葛不深，应该尽快提高其统筹层次，实现省级统筹。

(三)扩大覆盖面，提高制度普惠性

尽管近年来，中国城镇职工基本养老保险的覆盖面有所扩大，但是截至2010年底，城镇基本养老保险参保人数佔城镇就业人员的比例仍然仅為55.94%，还处在一个比较低的水平。低覆盖率并不利於体制本身的延续和发展。从理论上讲，制度参与的人越多，其抗拒风险的能力就越强，这也是养老保险的基本原理所在。同时，由於中国的养老保障体制正在完成从现收现付制向部分积累制的转变，这一过程要承担巨大的转轨成本。在体制的覆盖面较窄的情况下，要消化这一成本是十分困难的。覆盖面的扩大将使养老保障的资金来源更加多样化，使转轨成本在一个更大的范围内消化，制度本身的可持续性也随之增强。

同时，扩大覆盖面也是增加制度普惠性的客观要求。养老保障制度作為社会再分配的一种重要手段，是老年社会成员基本生活的重要保障。我国已经确立了保基本、全覆盖的普惠性养老保障制度建设目标，必然也要求尽量扩大养老保障制度的覆盖面。

当前及今后一个时期，仍然应该按照2005年国发38号文件的要求，要以非公有制企业、城镇个体工商户和灵活就业人员参保工作為重点，扩大基本养老保险覆盖范围。同时，还应该继续推进新型农村养老保险和城镇居民养老保险的试点工作，扩大覆盖范围，惠及更多人群。研究表明，扩大覆盖面是化解人口老龄化影响，增强制度可持续性的有效措施。测算发现，如果城镇职工基本养老保险覆盖面从2011年开始逐步扩大到2050年的80%，在低工资增长情形下，即便需要消化转轨成本，仍然可实现资金盈余。

(四)提高退休年龄，增强制度可持续性

我国现行退休年龄的规定，始於数十年前。而在这几十年中，人口平均预期寿命已经大幅延长。过低的退休年龄让眾多具有劳动能力的健康老年人过早地离开了劳动大军，这是对人力资源的浪费，另一方面还加重了养老保障体制的支付压力。

提高退休年龄增加了养老金的积累。对社会统筹部分而言，提高退休年龄将使得在同一个时期缴费人数增加而领取人数减少，从而大大改善了整个养老保障体制的资產负债情况，增强了体制的可持续性﹔同时，按照制度设计，缴费期越长，替代率越高，老年人从社会统筹部分领取的养老金也会相应增加。对於个人账户部分，提高退休年龄将使账户资金积累时间增加而支取时间缩短。积累时间的增加意味著个人账户中资金总量增加了，如果保持现在的发放方式不变(按总积累除以相应计发月数发放)，老年人每月支取的养老金数额就增加了。

我国应该选择适当时机逐步提高退休年龄。根据对我国养老负担和劳动力供给的长期考察，建议以2015年為改革基准年，把男性的退休年龄逐步从60岁提高到65岁，女性的退休年龄则从55岁(女工人的退休年龄在2015年前从50岁提高到55岁。但允许工人在一定期限内〈如10年〉在新旧制度之间进行选择)提高到65岁，即男性的退休年龄每6年提高1岁，女性的退休年龄每3年提高1岁，到2045年共同完成。当然，在提高退休年龄时，必须给予老年人在一定时期内选择退休的权利，使得对工作和闲暇有不同偏好的老年人能够在一定范围内选择退休年龄，实现效用最大化。

提高退休年龄可有效改善制度的财务可持续性，增强制度应对人口老龄化的能力。对我国城镇职工基本养老保险制度的测算表明，提高退休年龄将使制度在2010年—2050年间保持资金盈余。

(五)降低缴费率，增加制度合理性

目前，我国城镇基本养老保险的缴费率為28%，其中企业缴纳為工资总额的20%，进入社会统筹账户﹔个人缴费為个人缴费工资的8%，进入个人账户。这一缴费水平与世界其他国家相比，是一个较高的水平。在最近进行改革的一些OECD国家中，除意大利和荷兰由於要维持较高的替代率水平，缴费率高於中国外，其他的国家均低於中国，其中瑞典以18.9%的缴费率提供了65%的替代率，日本以18.3%的缴费率提供了50%的替代率。与这些国家相比，中国社会统筹部分以20%的缴费率而隻提供35%的替代率仍然显得缴费率过高。

从另一个角度考虑，当前我国企业承担的“五险一金”(即养老、医疗、失业、生育、工伤保险及住房公积金)的总缴费率达到了企业工资总额的40%左右，也是一个较高的水平，高缴费率一方面将影响企业的积累和投资以及员工福利水平，进而影响企业发展﹔另一方面根据世界银行的研究，缴费率的上升会导致拒缴率的上升，因而也将对制度自身造成损害。

降低缴费率的主要目的是确定一个合理的缴费率水平，增加制度的合理性。测算表明，我国城镇基本养老保险制度在考虑到覆盖面扩大、退休年龄提高等因素的情况下，也具备了降低的条件。如果逐渐扩大养老保险覆盖面至2050年达到80%，按照推荐方案提高退休年龄，养老金指数化水平维持60%，并按照以下条件确定降低范围：以使2016年以后年度资金余额大於零的缴费率下降幅度為下限，以使期末累计资金余额大於零的缴费率下降幅度為上限。则在低增长情形下，可以从2016年开始降低城镇基本养老保险制度社会统筹部分的缴费率1～4个百分点。

总之，我国养老保障制度改革还要不断增加制度公平性和普惠性，改善制度的合理性，提高制度的抗风险能力，进而增强制度的可持续性。

【出处：中国党政干部论坛】

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