李珍：养老金长期预测制度须补课

社会保险基金预算制度仅有年度预算仍不能补足运营漏洞，亟需辅以长期预测制度，才能最大可能地消除支付风险并实现可持续地长期运行

近日，财政部表示从2013年开始向全国人大呈交社会保险基金年度预算。社会保险基金预算是保障制度有效运行的重要管理手段，但对养老保险而言，仅有年度预算是不够的，希望不久的将来，我国能在实现年度预算的情况下，实现对基本养老保险制度的长期预测，并提交人大审议。

根据2010年国务院关於社会保险基金预算的意见和《社会保险法》对社会保险基金预算制度的安排，社会保险基金预算制度将是一个年度预算制度。年度预算可以有效实现当年的收支平衡。由於养老保险具有特别重要的作用且影响养老保险收支平衡的因素是復杂的和长期的，因而仅有年度预算不足以保証该制度长期可持续发展，必须辅之以长期预测制度，及时发现问题并进行不断的修正。由於新农保和城镇居民养老保险制度尚不成熟，将以城镇职工基本养老保险為主，分析其长期收支平衡预测机制建立的重要性。

长期预测制度何以重要

基本养老保险是城镇与就业关联的最重要的制度，制度的每一个参量的变化，对退休人口、对企业和在职职工、对政府都事关重大，容不得半点失误。对於退休人员而言，由於“多层次”的制度尚未建立，就绝大多数人而言，仅能从该制度获得养老金，所以基本养老金的重要性不言而喻。

对於企业和在职职工而言，养老保险费率是负担最重的，企业负担的费率是职工工资的20%，个人缴纳工资的8%，许多地方企业缴费甚至突破了这一费率﹔对於政府而言，该制度是参保人和受益人最多的制度，2011年底，该制度的参保人為2.8亿，领取养老金的人口近7000万，收入為1.7万亿元，支出為1.2万亿元，这是一个庞大而復杂的制度。

而且，基本养老保险制度由过去完全的代际转移支付演变為部分积累制度，即社会统筹和个人账户相结合的制度，按制度设计个人账户由个人缴费形成并实施积累制度，政府需要承担转制成本，加上中国人口老龄化速度发展较快，诸多的因素重叠在一起，意味著企业和政府都面临更重的负担。

尤為重要的是，养老保险更多地受长期的影响因素影响，所以长期预测的重要性不逊於年度预算。年度预算的意义更多的是通过公开、透明加强制度的约束力，并由此加强制度的运行效率，但对养老保险而言，除了短期的约束力外，长期可持续发展更重要。

而其长期可持续发展应该包括三个维度，即在相当长的一段时间内，在费率基本稳定、养老金水平基本稳定的情况下，长期内财务收支大体平衡。无论是现收现付制度还是个人账户积累制度，养老保险都是几十年内的收入-消费平滑制度，即在个人账户下是本人年轻时和年老时收入-消费的平滑。

因此，在长达几十年的时期内，任何一个影响制度收支的因素的变动都会影响到制度的长期收支平衡。对制度的长期预测并及时修正制度，使参保人、受益人和政府做到心中有“账本”，作出各自的对策，将非常必要也非常重要。

与之相比较，其他的社会保险项目是以年度风险概率為计算费率基础的，所以，年度的预算是可以保証其有效运行的。比如，工伤保险、生育保险等等。但是养老保险则不同，影响养老保险制度的保费收入和退休金支出的因素是復杂的和长期的。

就其影响制度收支平衡的復杂性来说，这些因素可以分為制度的内生变量和外生变量。制度的内生变量又有参保人数、工资水平、缴费基数、费率、个人账户利率、缴费年限、退休年龄、退休人数、退休金发放的水平，等等﹔制度的外生变量则包括人口老龄化、长期内经济发展水平、工资增长水平、就业率、失业率等因素。

养老金风险急需改变

总体来说，基本养老保险制度是做“减法”的改革，一是缴费的主体变成了企业和个人，增加了企业和个人的负担，却减轻了国家的责任﹔二是大幅减少了退休福利，养老金水平大幅下降，由自己最后工资的80%下降為社会平均工资的60%左右，分子分母都比旧制度有大幅下降。

基本养老保险从1997年全面建立至今，已走过了十五个年头。虽然企业保险向社会保险的改革方向是对的，保基本、广覆盖、可持续的基本原则听上去也无可挑剔，但近距离看，制度实施的结果却暴露出许多的问题，更严重的是我们对这些问题熟视无睹，没有长远的忧虑和解决方案，最方便的解决方案就是“不用担心，我们有政府兜底。”

2000年，中国才刚刚进入老龄化国家的行列，该制度的名义缴费人数退休人数之比已达3:1，与上世纪60年代就进入老龄化国家的美国相同﹔养老保险的费率从1997年制度设计的20%已经上升到28%，一些地方实际的费率比中央政策要求的还要高﹔养老金对社会平均工资水平，已从1997年的78%下降到2010年的42%，大大低於制度设计水平的60%。

更重要的问题是，不知道未来的情况会如何﹔如此高的缴费率，如此低的养老金水平，一定会有大量结余吧?没有。不少地方社会统筹部分的收入不够当期的支出，隻好挪用了个人账户资金。甚至有数据显示个人账户空账部分近2万亿元。这些问题引起了广泛的社会焦虑。

近些年，养老保险由於财政补贴和扩大覆盖面，当期的收入都是大於当期支出的，所以从年度预算管理的角度，看不出问题的所在，最多隻能解决社会统筹不挪用个人账户的问题，同时也可以约束政府对当年的社会统筹部分收支不平衡的财政补贴到位，但并不能完全解决上述的悖论问题。

而长期预测则可以帮助我们发现上述种种问题產生的原因、寻找解决问题的方案，也有助於决策者下定决心作正确的选择，而不是用当年的收支平衡掩盖长期的问题，并将长期的问题不负责地交给后代。

从长期预测的角度看，养老保险个人账户收益率长期低於工资率、获得养老金的低门槛条件都是造成上述悖论的原因。比如，為了广覆盖、提高养老金的可及性，缴费年限仅為15年﹔过去60年间人口预期寿命延长了几十年，而退休年龄政策仍然保持不变。一个人缴费15年，可能拿养老金的年限是数十年，对於他(她)个人而言退休金一定不足，而对於制度来说一定会需要更多的转移支付，制度的财务平衡受损。

这些问题隻有长期预测才能明确显示出问题的严重性，也才会让决策者早下决心。比如，许多年来一直热议的一个敏感话题是延长退休年龄。延长退休年龄，有人赞成有人反对，实属正常。可每当出现反对声音，相关部门一定出来以“此问题还没有提上日程”来平息争论。争论是平息了，问题仍然存在。

社会保险有双重的功能，在风险没有发生时，它為人们提供心理安全感觉，当风险发生时，它為人们提供补偿或给付。中国的基本养老保险制度由於在缴纳了高保费的情况下并没有提供人们想象的保障，而且保障水平一直下降，特别是没有目前养老金收入的权威未来预期，才有对此的社会焦虑。文/李珍

【出处：《瞭望》新闻周刊】

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