唐钧：“养老金缺口”其实是个伪问题

5月2日，有媒体刊发了关于养老金缺口的将近5000字专题报道，请出了一众官员和学者来“证实”中国的养老金确实存在“缺口”。如果近年来一直关注这个话题，一定会发现，该报道其实并没有提供什么新的资料和数据，也没有讲述什么新的故事。其所说“缺口”据说有二：一是“转制成本和历史欠账”，二是“人口老龄化”。根据这些说法，该专题报道的一个标题《谁来堵上养老金缺口》就已武断地下了结论。于是“养老金缺口”就这样似乎被坐实了。

对于报道中以高层官员的名义所“证实”的“缺口”，笔者向来是持反对意见的。事实真相其实很简单：所谓“缺口”，或者“欠账”、“负债”等等，都与政府的财政补贴相关。政府补贴了，就没有“缺口”;政府不补贴，就有“缺口”。但是，现在看来，事情好像还不是这么简单。以下分而述之。

中国养老金“缺口”与

制度“模式”的关系

最近到海南开会，在返京之前，意外地得到了关于“养老金18.3万亿缺口”的真实信息：原来这个天文数字源自养老保险个人账户的“空账”1.7万亿元(2010年数字，2011年的说法是2.2万亿元)。如果我没有理解错的话，其中的逻辑推理是这样的：要补上这笔“空账”，就需要有一笔很大的资产来经营获利;假设可以获得的利息是10%，那这笔很大的资产就要17万亿元。加上经营成本，2013年18.3万亿元的养老金缺口就这样计算出来了。

如此说来，这个“缺口”或“负债”是与养老保险个人账户的“空账”相关的，这就要追溯到中国养老保险制度的模式，亦即“社会统筹+个人账户”。实际上，“空账”问题恰恰出在这个模式的设计上。20世纪90年代中期，中国养老保险制度改革时的方案设计，有两派意见：一派坚持要延续原先劳动保险制度的“现收现付”模式，因为届时已经有退休人员要领养老金，改革不能断了这3094万(1995年统计数)人的粮。另一派主张学习新加坡中央公积金的“储备积累”模式，以个人账户的形式，让劳动者在一生的劳动生涯中自己为自己积累养老金。

当时，两派意见争执不下，后来就出了个折中方案，同一个制度兼容两种模式：以“社会统筹”来支付现有退休人员的养老金，以“个人账户”来积累劳动者自己将来的养老金。除了已经退休的“老人”之外，将来退休的“中人”和“新人”都可以从“社会统筹”和“个人账户”左右逢源地得到两份养老金。

然而，这个模式犯了一个养老保险筹款原则的大忌，就是养老保险缴费必须是有限度的，既不能影响企业的生产经营，也不能影响劳动者及其家庭当前的基本生活。单一的“社会统筹”或“个人账户”，前者是只管已经退休的老人，后者是只管劳动者自己;而现在的“模式”是要企业和劳动者既管老人，又管自己。这就意味着，得掏双份的钱才行。这就是中国的养老保险制度，企业要交20%、个人要交8%，缴费率如此之高的原因。

但是，因为中国的企业职工工资偏低，即使是高费率，真正征缴上来的资金并不多。同时，高费率也是一道高门槛，将相当一部分企业和劳动者实际上拒之门外了。2011年，中国的2.53亿农民工中，只有4140万参加了城镇职工养老保险，就是一个铁证。另外，中国养老保险制度的改革，是在国企职工“下岗分流”、“转制并轨”的背景下进行的。当年建立社会化的养老保险制度是以国企为本的，但有三分之一的国企职工下岗了，失业了，这就意味着他们不缴纳或只是象征性地缴纳社会保险费。

因为上述种种不利因素的影响，改革后的养老保险制度，一开始就陷入了资金不足的困境：把当年征缴的资金，包括“社会统筹”的和“个人账户”的，都用来发当期的养老金还不够。因为要“确保”退休工人的养老金，改革后的第二年，即1997年，政府财政就补贴了50亿元，这就是所谓的“缺口”。钱都发出去了，个人账户当然是空的，这就是“空账”或“欠债”。

一直到2011年，“缺口”达2272亿元，政府财政给补上了。至于“空账”，近年来，一直说要做实，但按报道中的说法，“到2011年底，全国城镇职工基本养老保险个人账户为2.5万亿，但是个人账户实有资金2703亿元，空账金额高达2.2万亿元”。

“空账”非要做实吗

如果换个角度来看待“空账”问题，借用佛家禅宗《心经》中的说法，就是“空即是账，账即是空”，也许以此账之“空”，完全可以“空”出一片新天地来。

常言道，“退后一步天地宽”。如果把视线聚焦在实际操作层面，中国的养老保险制度其实就是“现收现付”的：社保机构分别从企业和个人那里征收社会保险费，形成养老保险基金;然后从养老保险基金拿钱，给退休人员发养老金;不足部分，则由中央和地方财政托底。这就是当今中国养老保险制度实实在在的运作过程。

至于“社会统筹+个人账户”，仅仅是一个说法，对实际工作部门来说，只是一个养老金的计算方法。对退休人员来说，他们关心的是一个月可以领取多少养老金，而其中有多少钱来自社会统筹，有多少钱来自个人账户，恐怕大多数人是不关心的。

更重要的是，养老保险制度中的个人账户，对于参保者个人来说，实际上并没有个人产权;或者说，参保者个人账户的产权并没有受到现行法规制度的保护。譬如有高官在海南博鳌论坛上曾表示，2012年广东省等地委托社保基金会运营的资金，投资回报都在9%以上，高过全国养老金投资的收益。但是，当媒体问到：养老金投资运营获得的收益该如何分配，个人账户是否也可以“分一杯羹”?得到的回答是：目前用滚存结余养老金投资运营产生的收益，不应区分统筹基金收益和个人账户基金收益，而应将投资运营收益全额计入滚存结余基金。

这就意味着：不管投资收益多大，劳动者个人的养老金还得按现行的“社会统筹+个人账户”的既定公式计算，养老保险基金投资收益主要用于抵冲或曰减少政府的财政补贴，不论是补现收现付的社会统筹，还是补储备积累的做实账户。

考察养老保险制度的未来，养老金的领取是细水长流的，并不存在于某一个时点被所有参保者同时挤兑的风险。如果每年，或者说每个月，社保机构都能够通过从企业和个人那里征收社会保险费，加上中央政府和地方政府的财政补贴，将退休人员的养老金，包括社会统筹部分和个人账户部分，按时足额地发出去，何来“缺口”或“负债”?所以，在这一点上，人社部说养老金“不存在缺口”的说法是可信的。

当然，关键问题在于政府是否补贴。但是，政府补贴是必需的，因为政府至少在两个方面负有不可推卸的责任：其一，计划经济时期的劳动者，每月领取的只是很少的“生活费”，其他的都让国家以“必要扣除”的名义拿走了，当然也给了劳动者“生老病死有依靠”的承诺。所以，对这一部分人，即专家学者常说的“老人”和“中人”，国家是欠了债的，现在的财政补贴仅仅是还债而已。其二，1980年代开始的“计划生育”国策，使中国的老龄化在20多年后突然加速。这个政策后果，国家也必须承当，财政补贴就是给予少生孩子或者独生子女的一代老年人以必要的经济补偿。

所以如果把目光聚焦在实际操作过程，现行养老保险制度的个人账户实际上(即不是在名义上)就不存在。进一步的改革方案，就是将现行的“基本养老保险”实至名归地真正归位于“基本”。也就是说，基本养老金就是采用现在正在工作的劳动者，通过企业的和个人的缴费(缴费率应该调整)再加上国家财政托底的社会统筹或现收现付的方式，赡养已经退休的老人。这样一来，可以说“空账”问题就消弭于无形了。

可以入市的是

补充养老保险

如果关注一下一直以来揪着“缺口”不依不饶的究竟是哪些人，可以发现，居然大多是中国财政金融界的大腕们。所以，醉翁之意也许并不在酒，“做空”养老金很有可能与资本市场相关。不明白的是，中国人的储蓄热情本是世界闻名，但国内几十万亿元的人民币储蓄好像又不是钱，不能拿来做中国的资本市场。真要做这个神秘的“市场”，又还必须另凑一笔钱，于是就盯上了养老保险基金，或者说，不依不饶地要做实养老保险基金中个人账户的“空账”。

经常听到一个说法，即“在美国等发达国家，养老金是资本市场最大的投资者”。但是，这不是全部的事实真相，应该说，美国的私人养老金才是“资本市场最大的投资者”。

美国的养老金分为公共养老金和私人养老金。公共养老金也称“联邦养老金”，即前文中提及的基本养老金。2012年，联邦养老金的保障对象为5600多万人，覆盖了90%的工薪一族退休者。美国的联邦养老金还有一个特点，就是同时还对没达到退休年龄的伤残者和没有收入的遗属发放，这部分对象要占四分之一。所以，也称为“老(年)、残(疾)、遗(属)保险”。2012年，美国联邦养老金领取者的人均收入为每月1082美元，全年约1.3万美元;约占美国老年人退休后平均收入的40%;有22%的退休者所有的收入都来自于联邦养老金。顺便说一句，说“靠公共养老金养老根本是不行的”，似乎完全没有道理。

在美国，除了联邦养老金，还有私人养老金。有资料表明：截止到2011年上半年，美国的养老金总资产达20.8万亿美元。其中，联邦养老金历年累计结余的资产为2.6万亿美元，占养老金总资产的12.5%;私人养老金，包括了全国社保基金理事会党委书记戴相龙所说的“补充养老金”和“个人储蓄”，共计有资产18.2万亿美元，占养老金总资产的87.5%。美国联邦养老金的结余部分，其投资去向也是只能买美国国债。所以在美国资本市场上摸爬滚打的其实是私人养老金，包括职业年金和个人养老储蓄。

中国养老保险基金的滚存结余，是公私不分的，本质上属于政府基金。即使个人账户的“空账”这一点做实了，如前所述，其性质也不曾变化。所以，如报道中所说，“每当有人提议养老金进入股市，总会被公众质疑”。道理很简单，这不仅是因为这笔“活命钱”不能赔，而是当一支“国家队”进入股市，数以千万计的散户还怎么玩?反过来，散户们都不玩了，养老保险基金又到哪里挣钱去?

因此，中国的养老保险制度应该有一个彻底的改革，这也许是大多数研究社会保障制度的学者的共识。同时，改革后的养老保险制度应该分为基本养老金和补充养老金，这也是大多数学者的共识。

基本养老保险，相当于上述美国的联邦养老金。实行“社会统筹+财政补贴”，现收现付，以保障参保者的基本生活需求。全国人民不分身份、职业，都以中华人民共和国公民的资格缴费参保，个人缴费与企业无关;企业分担的部分，则由国家以纳税的方式直接向企业收缴。这一层面是讲公平的，从国家领导人到偏僻山村的老农民，待遇应该基本上在同一水平上。基本生活需求是可以定量的，可以按生活必需的商品和服务来计算，然后区分地区差别，再按物价指数逐年调整。

补充养老保险，相当于美国的职业年金。个人账户，储备积累。用人单位和劳动者根据自己的需要和能力，自愿参加。这一层面与效率挂钩，多交多得。由政府立法监督，但由市场运作。政府指定有资质的银行、保险公司或其他金融机构参与运营，用人单位按职工的意愿选择承保机构，签订协议，并允许退出和重新选择。

如果要把中国的资本市场做起来，应该寄希望于市场化或准一场化运作的补充养老保险。靠现行制度的养老金结余部分(包括做实个人账户的资金)，是难以做起中国的资本市场的。

【出处：东方早报】

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