金维刚：养老保障体系的顶层设计

【作者简介】金维刚，人力资源和社会保障部社会保障研究所所长

中国不仅是世界上人口最多的国家，而且是老年人口最多的国家。2013年末，中国60岁及以上的老年人口已经突破2亿人大关。目前，中国人口老龄化正在不断加速。预计到21世纪中叶，中国60岁及以上的老年人口将增加到4.5亿人左右。因此，中国养老保障体系正在承受日益沉重的巨大压力。如何构建一个强大、公平、可持续的覆盖城乡居民的养老保障体系，是当前和今后很长时期内中国面临的一个突出问题。

养老保障事业发展迎来新的机遇

当前，中国养老保障体系面临着十分严峻的形势：一是人口老龄化程度正在不断提高；二是城乡基本养老保险承受的压力不断增大；三是城镇化需要将数以亿计的进城农村人口纳入城镇社会保障制度覆盖范围；四是老年服务体系建设严重滞后，不能满足广大老年人对老年服务的社会需求；五是经济增速放缓以及未富先老使中国在应对人口老龄化方面更加困难。不仅如此，目前中国仍处于社会转型时期，各种社会矛盾错综复杂，人民群众对养老保障实现社会公平的诉求日益强烈。因此，在当前和今后很长一段时期，中国养老保障体系建设面临的形势十分严峻。

目前，中国养老保障体系的基础或核心是城乡基本养老保险制度，其中包括城镇职工基本养老保险制度和正在整合之中的城乡居民基本养老保险制度。机关事业单位实行由财政供养的退休养老保障制度。此外，通过建立福利养老制度、农村五保户制度以及城乡居民最低生活保障制度，对城乡老年人特别是困难群体提供由政府兜底的养老保障体系。当前，我国养老保障体系建设迅速发展，基本养老保险覆盖范围迅速扩大、基本养老保险基金规模不断增加、城镇企业退休人员养老金待遇水平逐步提高、养老金发放及退休人员管理社会化，但同时中国养老保障体系建设方面也存在着不少问题。

党的十八届三中全会《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》(以下简称《决定》)，提出要建立更加公平、可持续的社会保障制度，其中重点是全面推进养老保险制度改革。《决定》为中国养老保障制度改革与发展指明了方向，确定了未来中国养老保障体系建设的主要目标。按照国务院的工作部署，2012年以来，人力资源和社会保障部(下称“人社部”)牵头组织开展养老保险顶层设计，相关部委参与，进行了两年多一系列专题研究。2013年，人社部委托国内外7家机构同时进行有关养老保险顶层设计的平行研究，为政府决策提供参考。目前，有关顶层设计的研究工作已经进入到制定具体实施方案的阶段，预计2014年能够出台，2015年将开始陆续实施。在上述方案出台之后，中国将在养老保险制度改革方面取得一些重大突破，中国养老保障制度体系建设也将进入一个新的发展阶段。

养老保障制度改革的重点及思路

根据中央精神和养老保障顶层设计的初步设想，养老保障制度改革的重点主要集中在以下几个方面。

统筹推进机关事业单位养老保险制度改革

党的十八届三中全会决定推进机关事业单位养老保险制度改革，这体现了中央对机关事业单位养老保险制度改革问题的高度重视和坚强决心，有利于从根本上解决社会反映强烈的“双轨制”问题。机关事业单位养老保险制度改革不仅仅是一个社会保险问题，而更重要的是一个关系到巩固党的执政基础、维护社会和谐稳定的政治问题。因此，应当从政治高度来认识这一问题，并以十八届三中全会精神为指导，深入贯彻落实党的群众路线，研究制定机关事业单位养老保险制度改革方案。从有利于增强养老保险制度的公平性和适应流动性，并有利于从制度上根本解决“双轨制”问题角度出发，机关事业单位与企业应当实行统一的基本养老保险制度，取消“双轨制”。

机关事业单位养老保险制度改革的基本思路是：机关事业单位与企业实行统一的基本养老保险制度，从制度和机制上化解“双轨制”矛盾。为此，要协调推进相关改革措施：一是机关与事业单位养老保险制度同步改革；二是广泛建立职业年金；三是养老保险制度改革与工资制度改革相配套，并同步实施；四是对计发办法与调整机制进行改革；五是这项改革在全国范围同步实施。

为确保这项改革的顺利推行，必须妥善处理改革之后各类人员养老保障权益问题。从实质上来讲，机关事业单位养老保险制度改革的关键就是如何实现改革前后待遇平稳衔接，确保改革之后有关人员的养老保障待遇水平不受到显著影响，妥善处理好老、中、新人的关系：一是“新人”从入职起参加基本养老保险制度，并按照有关政策规定缴费；基本养老金计发与本人历年缴费挂钩；同步建立职业年金；离开机关事业单位后，按国家规定的统一办法转续养老保险关系。二是“老人”原有待遇不降低，只对今后的待遇调整办法进行完善，纳入统一的基本养老金正常调整机制。三是“中人”从改革开始实行缴费，以前工作年限视同缴费年限；改革后的基本养老金待遇与缴费挂钩，包括基础养老金、过渡性养老金、个人账户养老金；同步建立职业年金。可考虑设立适当的过渡期，以实现改革之后新旧制度的平稳过渡。

实行基础养老金全国统筹

我国在2010年就已基本实现城镇职工基本养老保险省级统筹，但除北京、陕西、黑龙江等极少数地区实行养老保险基金统收统支之外，绝大多数地区的省级统筹采取省级预算管理方式，提取省级调剂金，这只是省级统筹的初级形式，并没有真正实现完整意义上的省级统筹。由于目前我国各地区社会经济发展不平衡，各地区之间养老保险政策不统一，单位和个人缴费和待遇水平参差不齐，各地养老保险基金收支与结余不平衡，地方财政负担也不均衡，养老保险关系在跨省转移接续方面受到多种因素的制约，不利于在养老保险方面实现社会公平。

因此，加快推进城镇职工基本养老保险的基础养老金全国统筹势在必行。实行基础养老金全国统筹的主要目的是在全国各地区实现职工基本养老保险政策的基本统一，并根本解决跨地区流动就业人员的养老保险关系转移及其权益保障问题；同时，可以进一步扩大养老保险基金调剂范围，逐步改变各地区养老保险基金收支与结余不均衡的状况，提高基金承受能力和资金使用效率。实行基础养老金全国统筹的关键在于合理划分中央与地方对基本养老金的筹资和支付责任，明晰双方的事权与财权相对应，共同支撑养老保险制度以及基金的平稳运行。通过实行基础养老金全国统筹，有利于增强养老保险的公平性、适应流动性，促进养老保险的可持续发展。

在实行基础养老金全国统筹方面，将由中央按统一标准筹资，按统一标准支付和调整待遇，中央财政承担兜底责任。同时，将中央财政补助划入全国统筹基金并统一支付，相当于各地区都接受中央补助，有利于增强养老保险的公平性。地方政府及财政以适当方式分担养老保险的责任，职工个人账户由地方负责管理。要合理划分中央和地方的事权与财权，各负其责。

完善个人账户制度

目前，部分地区做实个人账户试点工作陷入困境，进退两难。2013年末，辽宁等13个做实企业职工基本养老保险个人账户试点的省份共积累基本养老保险个人账户基金4154亿元。与个人账户累计记账额超过3万亿元的规模相比，空账问题依然严重。是否做实个人账户，是城镇职工基本养老保险制度的基础性问题，涉及基本制度的定型、资金的长期收支平衡、费率调整，关系到转轨成本和人口老龄化对基金收支以及财政投入压力在不同时期政府之间的责任分担问题。

如果继续做实个人账户，必须解决养老保险基金投资运营问题和转轨成本如何弥补的问题。如果转向现收现付制，如何应对未来人口老龄化高峰到来时的基金支出的巨大压力，也将是一大难题。因此，要加紧研究如何完善个人账户制度，并慎重作出方向性选择。

渐进式延迟退休年龄

针对目前城镇企业职工退休年龄偏低、老年抚养负担日益加重、养老保险基金难以承受越来越沉重的支付压力而不可持续的状况，应当提高法定退休年龄。同时，为了稳妥推进退休年龄政策的调整，应当采取渐进式延迟退休年龄的方式。

所谓渐进式延迟退休，是指将来制定有关延迟退休的政策将采取小步慢走的方式，逐步缓慢地延长退休年龄。假设退休年龄延长一岁需要经过两年时间，那么在政策实施之后的第一年只将退休年龄延长半岁，第二年再延长半岁，以此类推。同时，将设立缓冲期或准备期，在将来有关延迟退休的政策制定并公布之后，还将经过几年的准备才会正式实施。渐进式延迟退休年龄的目的就是采取比较缓慢而稳妥的方式，逐步延长退休年龄，尽量减小退休政策调整对社会和有关人员所带来的影响，这是许多国家在提高法定退休年龄方面比较通行的做法。

在调整退休年龄政策方面，应当把握以下几项原则：一是要坚持以人为本的原则，充分考虑不同群体的实际情况、不同需求和切身利益；二是要统筹兼顾，在制定延迟退休年龄政策方面，应当综合考虑劳动力供需、教育水平、预期寿命、基金收支等多种因素，统筹协调处理各种关系；三是要有适当的弹性，制定有关延迟退休政策不宜搞“一刀切”，对于某些困难群体(如长期下岗失业人员、灵活就业人员、符合提前退休政策规定的人员、高寒地区低寿人员等)的特殊情况，需要研究采取比较妥善的处理办法；四是要重视民意和引导社会舆论，鉴于提高法定退休年龄涉及广大职工群众的切身利益，有关政策调整十分敏感，在研究制定有关政策的过程中，要适时向社会公布政策导向，在有关政策和实施方案制定之后，广泛征求各方面的意见，特别是基层群众的意见，同时要加强正确的舆论宣传和引导；五是设定适当的缓冲期或准备期，在有关政策制定并公布之后，经过一段时间(如4～5年左右)的政策宣传和研究制定相关的政策措施以及实施方案，使临近退休的人员仍有机会在政策实施之前按原先的法定退休年龄退休，并使公众心理逐渐适应，再正式启动并逐步实施；六是要慎重决策，有关政策和实施方案应当经过反复论证，力求制定的有关政策合理、周密、稳妥，以便顺利实施并保持平稳运行。

适时适度降低单位缴纳养老保险费率

多年来，许多企业特别是中小微企业反映单位缴纳的社会保险费率总体负担较重，特别是养老保险费率偏高，企业难以承受。从调查情况来看，社会保险费率偏高确实导致企业人工成本上升，加重了企业的财务负担，影响企业的市场竞争力和生存能力。因此，应当首先考虑在适当时机适度降低用人单位缴纳的养老保险费，以减轻企业的人工成本负担，这样将有利于企业发展和促进就业。党的十八届三中全会再次明确提出要实行基础养老金全国统筹，如果按照社会保障“十二五”发展规划纲要确定的目标，在“十二五”期末开始实行基础养老金全国统筹，将为适度降低用人单位缴纳的养老保险费提供有利的条件。经过测算分析，可以考虑在一定的条件前提下(如全国统筹等)，在一定程度上适当降低单位养老保险费率。

加快发展补充养老保险，构建多层次养老保障体系

补充养老保险的主要类型包括企业年金和职业年金等，是多层次养老保障体系的一部分。企业年金是由企业自愿为职工设立的补充养老保险，通常委托投资机构进行市场化的投资运营，以提高收益水平。职业年金主要是指公职人员的补充养老保险，在制度属性上与企业相同。政府对企业年金和职业年金提供一定的税收优惠政策予以扶持，并对其投资运营进行监管。商业保险中的人身保险也是社会保障体系中的一种补充保险，其中主要包括人寿保险、年金保险等，由个人自愿投保购买，或由用人单位为其员工出资投保，完全采取商业化的市场运作方式。

建立多层次的养老保障体系是我国社会保障制度改革的一个重要目标，也是建立多层次的社会保障体系的一个重要方面。通过制定必要的优惠政策扶持和促进发展各类补充养老保险，进一步完善税收优惠政策，将单位供款的免税限额适当提高，促进企业年金制度的广泛推行。研究制定有利于企业(职业)年金以及储蓄养老计划供款的更加优惠的税收政策。适当降低基本养老保险费率，为促进补充养老保险的发展拓展空间。通过政策引导和扶持，调动单位和个人参加补充养老保险的积极性，并引导和扶持发展个人养老储蓄，提高各类职工退休之后的养老保障待遇水平。

加强养老保险基金投资和监督，推进基金市场化、多元化投资运营

针对目前养老保险基金缺乏投资运营机制和渠道的问题，应尽早出台养老保险基金投资运营办法，实行市场化、多元化投资。首先应尽早出台养老保险基金投资运营办法，建立市场化、多元化的投资运营机制，有利于实现基金保值增值。在目前中国资本市场不成熟、投资风险很大的情况下，可以考虑出台一些针对养老保险基金的特殊政策，包括发行利息较高的特种国债。在目前购买国债渠道狭窄的情况下，建议允许购买政策性银行债(如国家开发银行债，其信用与国债基本相当)，使基金投资获得稳健可靠的收益率。

同时，在养老保险基金投资运营方面，要坚持安全第一，严格监管，建立风险防控机制，确保基金安全。

做大做强全国社会保障基金

国务院早在2000年就决定建立全国社会保障基金，作为国家社会保障战略储备基金，主要目的是为了应对未来人口老龄化高峰期间养老保障以及其他社会保障方面的巨大压力。2012年末，全国社会保障基金总额达到11060亿元，首次突破1万亿元大关。2013年末，全国社会保障基金总额增加到11943亿元。社保基金自2000年成立以来至2012年的年均投资收益率为8.29％，2013年基金投资收益率为6.29％，都超过通货膨胀率，实现了保值增值。

党的十八届三中全会《决定》强调要划转部分国有资本充实社会保障基金，表明中央政府决心进一步做大做强全国社会保障基金，以增强应对未来人口老龄化高峰在养老保障以及其他社会保障方面压力的经济实力。（《中国金融》(京)2014年12期第43～46页）

【出处：《中国金融》】

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