英国树立私人养老成本分担的典范

英国的社会保障制度最早可以追溯到1601年的《济贫法》，当时主要表现为各种济贫自助机构和教会组织的救济贫民活动。1908年，英国首次通过《养老金法案》。1942年威廉·贝弗里奇爵士发表《社会保险及相关福利服务》，成为英国社会保障体系发展的里程碑。

目前，英国已形成制度完善、机构健全，保障多层次、多支柱的养老保险体系。其中，英国私人养老计划的异军突起、后来居上最为引人注目。

引入私人养老金计划的历史性壮举

从20世纪70年代开始，人口老龄化加剧和经济滞涨导致发达资本主义国家政府的养老金支付压力凸显，结果不得不推行养老金私有化改革，从而拉开了全球养老金私有化改革的大潮。在发达国家中，英国政府的改革决心最大、行动最彻底。从80年代的撒切尔时代到本世纪初的布莱尔执政时期，英国养老制度改革的目标取向一直是紧紧围绕着养老金私有化的中心而制定的。在税收优惠政策的诱导下，通过独具匠心的“协议退出”机制，有效地降低了第一支柱的替代率水平，促使人们越来越倚重第二和第三支柱。国家基本养老保险逐步下降到维持居民基本生活需求的地位，第二、第三支柱在税收优惠政策的刺激下，由小到大，异军突起，快速成长为英国养老体系的中坚力量。

80年代英国养老金制度改革集中体现在1986年社保法案中，该法案吹响了政府力图降低公共财政养老支出并向私人部门转移养老责任的号角。1986年社保法的重大改革体现在三个方面：一是历史性地引入一个全新的“个人养老金计划”。个人养老金计划是由保险机构和其他金融机构负责设计并提供给个人选择的养老金计划，实行完全的个人积累制，政府给予最高达7.8%的税收返回。二是鼓励雇主机构设立确定缴费型DC型养老金计划，并为中小企业设立职业年金提供方便。同时，政府鼓励职业养老金计划从国家体制中退出，并给予较高的税收优惠。三是修订国家收入关联计划，降低国家养老金支付水平。

建立广覆盖的职业养老金计划，大力发展个人养老储蓄，成为当前英国政府继续养老体系改革的重点。英国议会2008年通过了《2008年养老金法案》，本法案以法律形式确立了私人养老金体系的具体改革措施，主要体现为以下两个方面：

一是建立更具强制性的全覆盖的职业养老金计划。自2012年10月份起，所有年收入7475英镑以上、年龄在22岁到法定退休年龄之间、没有参加任何职业养老计划的雇员都将“自动加入”强制性的一种委婉说法职业养老金计划，届时雇主将缴纳雇员工资的3%，雇员本人缴纳4%，政府以税收让利的形式计入1%，合计8%的缴费注入雇员的个人账户，组成强制性的养老金的第二支柱。

二是第三支柱的个人养老金逐步向第二支柱的职业养老金靠拢。第二、第三支柱的养老金缴费者均可以自2012年起加入国家职业储蓄信托NEST，通过该信托的投资获取回报。NEST为国家资助的低成本养老金储蓄计划—来管理最少一个人的职业养老金计划，预计未来有多达75万家的中小企业参与，覆盖900万名私营企业的雇员。NEST管理年费率远低于目前的私人养老金和寿险养老金。届时第三支柱的个人养老金会更多地和第二支柱的职业年金融合，统一使用NEST平台，共同构成英国养老金体系的主体。

促进英国资本市场大发展

私人养老金是英国资本市场上最大的境内资金来源。2008年年末，保险公司和养老基金分列英国股票市场前两大的境内投资者，持股市值占总市值的比例分别为13.4%和12.8%。实际上，私人养老金还是保险公司投资的主要资金来源。以2009年为例，在英国私人养老金高达1.9万亿英镑的总资产中，通过保险公司管理的个人养老金规模就达到0.87万亿英镑。如果考虑到保险投资中的养老资金，则私人养老金就成为英国资本市场上最大的境内资金供给者。上世纪80年代至90年代，养老基金连续十几年位居英国资本市场上最大的投资者。近几年来私人养老金每年新增的净缴费额近千亿英镑，已成为资本市场上稳定的增量资金来源。

英国股市前四大投资者持股市值占总市值比例

养老基金发挥着中长期资金“转换器”的作用，有效地将居民储蓄引向实体经济。相对于个人投资者和共同基金，养老金持有更高比例的长期资产。2009年年底，在英国私人养老金资产组合中，长期投资占比高达85%，长期投资主要包括公司股票、公司债券、公共债券和不动产等资产类别。养老资金偏好长期投资可以用其资金性质和资金规模来解释，它可以通过更加多元化的资产配置和更长的持有期限，来降低资产组合的短期波动风险和非系统性风险，并因此获得更高的收益率。而个人投资者和共同基金的资金期限都较短。

英国职业年金的资产配置结构

私人养老金不断增加“另类资产”的配置比重，其更加多元化的投资结构推动了多层次资本市场的发展。近几年来，英国私人养老金不断增加中小盘股票、不动产、私募股权、风险投资基金、新兴市场和量化投资等另类资产的投资比例。2009年年底，“另类资产”占养老金资产的比例高达15%。同时，伴随着养老金另类投资的增加，其投资收益的波动性随之加大，进而又推动了养老金对各种衍生产品等风险规避工具的需求。另外，在英国资本市场上，养老资金还是超长期国债30年和50年国债和通胀指数挂钩国债的最主要需求者。

除了推动资本市场“量的扩张”，养老基金还会助推资本市场发生“质的改变”。作为居民的养老钱，养老基金对更加完善的资本市场制度建设起到了巨大的促进效应，包括更好的会计、审计、经纪和信息披露等机制。养老基金控制金融风险以及其长期投资行为都有利于降低股票市场的波动性。

英国养老金体系的现状和结构

英国的养老金资产规模近几年来一直保持较快增速，资产规模占GDP的比重从2002年的58.77%增长到2012年的112%，资产总额达到2.73万亿美元，首次超过GDP。2008年至2012年五年间，养老金资产规模的年平均增幅为9.54%，远超近十年来的平均增幅4.84%。

2001年至2012年英国养老金资产规模

经过长期建设与发展，目前英国已形成覆盖多层次，保障多支柱的典型四支柱养老保险体系，具体包括：

零支柱为非缴费、由国家财政负担的国民年金。该支柱仅面向所有60岁以上，收入在最低标准以下，且没有参加其他支柱养老金计划的老年人。

第一支柱包括国家基本养老金和第二养老金两部分。国家基本养老金计划要求所有工薪雇员参加，并以国民保险税的方式缴纳。自2012年起，雇主缴税13.8%，雇员缴税12%，合计为25.8%。2012年参加国民养老金计划的总人数为2860万人，约占全国总人数的45%。第二养老金计划second state pension，简称S2P为基本养老金的补充，其准入门槛低，包括已参加国家基本养老金，但没有参加职业养老金或个人养老金计划的雇员。2012年参加第二养老金计划的总人数为2530万人，约占全国总人数的40%。

第二支柱为职业养老金计划。包括待遇确定型Defined benefit，简称DB、缴费确定型Defined contribution，简称DC两种类型。DB型计划中，雇主需做出定额的养老金待遇承诺，并承担相应财务风险。DC型计划中，投资风险主要由雇员承担，同时雇员可享有更多的投资选择权。DC型计划目前已成为英国职业年金的主流模式，2012年之后的新参加者，只能参加DC型计划。2012年年底参加职业养老金计划的总人数为2740万人，约占全国总人数的43%。

第三支柱为个人养老金计划。个人养老金计划是由个人从选定的保险公司参加的DC型计划。没有为雇员提供职业年金计划的雇主必须与一家或多家保险公司达成协议，使其雇员能够参与个人养老金计划。同时，个人也可不经雇主而直接参加保险公司提供的DC型计划。目前英国约有超过1000万人参加了个人养老金计划，约占全国总人数的16%。

英国养老金管理模式

英国养老金资产管理整体上分为外部保险公司管理和企业内部自我管理两种模式。自1990年以来，虽略有起伏，但两种管理模式下的资产规模都维持了较稳定的增长。

2001年至2012年英国养老金资产分布

一、外部保险公司管理模式

保险公司既管理职业养老金，也管理个人养老金，其管理规模占养老金总规模的比例从1990年的25%上升至2010年的48%，年平均增幅为1.1%，保持平稳增长。

二、内部自我管理模式

自我管理型养老金self-administered pension指的是由雇主负责管理和投资运作的雇员退休基金，主要是DB计划以及不被保险公司管理的个人养老金计划。近十年来，英国自我管理型的养老基金规模整体呈现上升趋势，2010年达到1.11万亿英镑，但自我管理资产占养老金总资产的比例却逐年下降，从2000年的70%逐步下降至2010年的52%左右。

1990年至2010年保险公司管理养老金资产状况

1990年至2010年自我管理型养老金资产状况

英国养老金体系的近期改革

英国是最早进入老龄化社会的国家之一。早在1929年，65岁以上人口即达到总人口的7%，迈入老年型社会。截至2011年年底，英国人口6235万，其中65岁以上人口占16%以上。预计2015年英国人口将达到6344万，65岁以上人口将达到1458万，占总人口23%。人口老龄化加剧给英国政府财政和养老金体系带来了严重挑战。加上英国与欧盟国家经济联系密切，2011年爆发的欧债危机直接导致英国对欧盟出口下降，经济下滑。英国政府开始考虑通过养老金体系改革来应对危机、削减赤字。2013年颁布了《2013养老金改革法案》，2014年3月份发布《2014年财政预算报告》，涉及多项养老金改革的内容，旨在提升养老金体系运转的可持续性。

一、开源节流，多渠道增加养老金积累

第一，将第二支柱职业年金由自愿改为强制，并提高缴费比例。《2013养老金改革法案》规定：对于收入达一定标准的雇员，英国第二支柱职业养老金已成为具有强制性的职业年金。该项政策已于2012年7月份从规模最大的企业开始实施，并将于2017年4月份最终完成。预计此过程将积累80亿英镑至120亿英镑养老金。

第二，推迟领取年龄，减少养老金支出。《2013养老金改革法案》规定，参保者领取养老金年龄采取渐进式推迟。女性开始领取养老金的年龄每2年增加1岁，2020年提高至65岁，与男性持平。自2020年起，男女领取养老金的年龄都将进一步提高，每10年增加1岁，到2046年将提高至68岁。此外，领取政府全额养老金所需缴纳国民保险费的年限也从30年提高到35年。上述措施有助于养老金财务状况的改善。

此外，《2013养老金改革法案》取消了现有的国家基本养老金、第二养老金计划，将其合并成一笔数额统一的政府养老金定期发放。新的“第一支柱”将从2017年4月份起开始实施。

二、扩大个人选择权，改善养老待遇水平

第一，取消养老金领取的税收限制，提高养老金使用灵活度。《2014年财政预算报告》指出，对于DC型计划的参保者，允许其在55岁时领取全部养老金。而在原养老金体系中，如果参保者要一次性领取养老金，必须支付税率高达55%的惩罚性税收。此外，参保者退休后的养老金不再被强制购买年金，被允许以投资方式累积养老金收入。退休者管理养老金储蓄的自由度大为提高。

第二，发行养老金债券，改善老年人待遇。《2014年财政预算报告》指出，2015年1月份，英国将以高于市场的利率发行100亿英镑的养老金债券，用以支持国民养老。此类债券只允许超过65岁的人购买，且投资上限为1万英镑。同时，规定个人年度免税存款额上限为1.5万英镑，意味着所有养老金债券储蓄将免征利息税。

三、加强职业年金的市场化运营

强制性的职业年金计划实施后，约有120万家中小企业及其约600万名员工逐步加入职业年金计划，市场需求将达到现有水平的7倍，而现有的养老金市场服务能力尚不足。因此，英国未雨绸缪成立了国家职业储蓄信托NEST，以0.3%的超低年管理费承接这些中小账户的投资管理服务。

投资管理方面，NEST采取基金中基金FOF的方式，选择了7家基金管理人管理的10个子基金；投资范围方面，涵盖了全球市场股票、各类债券、货币市场工具以及不动产等。目前投资收益率表现良好。

NEST产品投资收益率截至2013年年底

英国养老金制度改革的经验与启示

英国养老金制度改革，是全球范围内应对经济全球化和养老保险制度财政危机而出现的改革浪潮的一部分，了解英国养老保障体系建设的现实状况与经验教训，对我国完善养老保险制度具有一定的借鉴与启示。

一、明确政府对私人养老金管理的定位

英国私人养老金的筹资、管理、投资等工作，均为市场化运作。政府通过法案设立系列机构，将工作重点放在为私人养老金提供严密的监管、为破产DB型计划提供补偿金、为存在纠纷的计划成员提供咨询和仲裁服务。特别是近几年来英国政府出台的一系列配套的规章和规范性文件实现了对养老金管理工作的全方位指导和监督，非常有效。

我国可以借鉴各国或地区的共性做法，通过市场化投资，实现养老金自我积累和壮大。

二、加快发展第二第三支柱促进均衡发展

改革之前英国养老金的发展并不均衡。第一支柱养老金基本覆盖了全部国民，但是保障水平较低，影响人民生活质量。同时，第二支柱的职业养老金对中低收入者覆盖面不足。因此，英国养老金改革强调第二支柱与第一支柱养老金均衡发展，加上第三支柱的个人养老金计划，目标是建立一个覆盖面广，保障有力的市场化养老金支柱体系。

目前，我国第一支柱基本养老金包括社会统筹与个人账户两部分，待遇水平较高，也给国家财政带来沉重负担。第二支柱企业年金计划发展缓慢，第三支柱的个人税收递延养老金计划仍在规划中，各个支柱发展极不均衡。因此，可以考虑将第一支柱的个人账户与企业年金合并，做大第二支柱；并通过税收优惠，推动第三支柱个人税延养老金计划的发展。

三、建立市场化的养老金投资运营体制

近期改革中，为了促使养老金实现保值增值，英国成立了国家职业储蓄信托NEST集中投资运营中小企业职业年金，并且提供不同收益和风险偏好的产品组合，收益稳定客观。

从我国来看，截至2013年年底，基本养老金结余2.8万亿元，但是只能购买国债和存银行，考虑通货膨胀因素，基本未能实现保值增值。因此，借鉴英国经验，将现有基金结余委托给全国社保基金理事会，或成立专门机构受托运营基本养老金结余，通过市场化方式实现养老金保值增值，促进养老金健康可持续发展。

四、要建立合理的成本分担机制

通过延迟退休年龄、将第二支柱养老金从自愿改为强制等措施，改善了英国养老金体系的可持续性，但也增加了国民参加养老金计划的成本，为了减少养老金改革的阻力，英国政府也通过提高第一支柱养老金待遇，发行养老金债券等措施让利于民，实现了改革成本的多方分担。

与此相反，我国养老金改革有时呈现单兵突进的状态，比如延迟退休年龄，虽然有助于养老金增收减支，但是增加了老百姓成本，面临较大阻力。因此，应该在延迟参保者退休年龄的同时，政府给予缴费匹配及税收优惠等措施，建立科学合理的一揽子改革措施，形成改革的成本各方分担机制，促进改革的顺利进行。

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