六成省份养老保险基金结余负增长 养老金改革何时破冰

       20日，人社部部长尹蔚民撰文大谈破除养老保险“双轨制”。随着持续半年的养老制度总体改革方案征求意见进入倒计时。延长养老保险缴纳年限、延迟退休等备受关注。而这一系列动作背后是中国日益严峻的养老金缺口弥补不足形势。
       城镇职工基本养老保险个人账户空账达到2.95万亿，同比增长18.84%。养老保险基金当期结余更是下滑71.68%，六成省份结余出现负增长。社科院发布的《中国养老金发展报告2013》（下称《报告》）如此显示。 
在各种纷扰与困难面前，今年有关基本养老保险制度改革的各种争议持续发酵。 
扩面增速放缓 
由于参保人数基数已经达到一定规模，城镇职工基本养老保险扩面潜力正在收缩，扩面难度提高，绝大部分省份农村居民基本养老保险也面临类似的局面，城镇居民基本养老保险扩面工作还未全面展开，因此，整个基本养老保险制度的扩面速度在2012年有所下滑。 
根据《报告》，截至2012年，城镇职工基本养老保险总参保人数达到3.04亿，比2010年增加了7.17%，但增速慢于上一年的10.44%。 
而2012年，离退休人员数量为7445.68万，比上年增长9.07%，增速提高0.81个百分点，占参保总人数的24.47%；由于离退休人数的增速超过参保职工人数的增速，2012年制度赡养率由2011年的31.65%降低到31.4%。值得注意的是，根据《报告》企业、事业单位、机关、其他人员、银行的五大行业分类，除企业制度赡养率下降外，其他行业的制度赡养率都在上升，银行和事业单位的制度赡养率已经超过了企业，分别为33.96%和33.92%。“有些机关单位后来加入养老保险，象征性的交一部分，机关的没有代表性。”中国社科院世界社保研究中心秘书长房连泉说。 
       个人账户2.95万亿空账 
2012年，有关基本养老制度的顶层设计的争论甚嚣尘上，但依然没有掩盖基本养老保险基金财务可持续行的争论。 
城镇职工基本养老保险基金在收支规模继续扩大的同时暴露出基金运行前景不容乐观，一些重要指标出现下滑。 
2012年，城镇职工基本养老保险基金总收入达到20001亿元，同比增长18.39%，增速下降7.51个百分点。 
在支出方面，2012年城镇职工基本养老保险基金总支出为1.56万亿，增长率为21，91%，比2012年基金总收入的增速高3.52个百分点。
       不过，基本养老金支出占比却略有下降。2012年城镇职工基本养老金支出为1.5万亿，占城镇职工基本养老金总支出的比例为96.6%，比2011年下降了0.22个百分点，该比例已经连续两年下滑，2011年下降了0.71个百分点。 
在各个省份中，该比例最高的是陕西，达到了98.99%，最低的是广东，为92.8%，即基本养老金总支出中的7.2%不用于发放基本养老金。“除了发放养老金，还包括丧葬抚恤费补助、转移支出、其他支出。”房连泉说。 
社科院表示，对于一些比例已经很低的省份，必须要引起有关部门的重视。 
根据《报告》，2012年城镇职工基本养老保险基金当期结余4439.2亿，同比增长7.49%，近一半省份当期结余出现负增长；截至2012年底基金累计结余2.39万亿元，大部分省份增速放缓。 
需要引起重视的是，2012年城镇职工基本养老保险个人账户累计记账（空帐）额达到2.95万亿，比2011年增加4684亿，增长率为18.84%，也就是说把城镇职工基本养老金累计结余的所有资金用于填补个人账户，个人账户仍然会有亏空。“不做实个人账户的话，空账还会继续扩大。”房连泉说。 
在2012年做实企业养老保险个人账户试点的13个省份中，基金收入共计722亿，截至2012年底，全国13试点省份累计做实个人账户基金收入3499亿元，比2011年增长29.45%。
       第二、三支柱新期待 
作为养老保障体系第二大支柱的企业年金制度，近日在税收政策上取得重大突破。 
日前，财政部等三部委联合发布了《关于企业年金、职业年金个人所得税有关问题的通知》，被誉为中国版的“401K计划”将于明年1月起正式实施，中国养老金EET税优模式的框架正式尘埃落定。 
       该《通知》条款中明确指出，除了企业为个人年金账户缴费部分免征个人所得税，员工向个人年金账户缴费部分，在不超过缴费工资计税基数4%以内的部分可在个税前列支，在退休领取环节缴纳个税。“这确立了未来我国企业年金的EET税收模式，预留了很多想象的空间，未来还可能提高至8%、10%。”中国社科院世界社保研究中心副秘书长齐传钧说，“因为税优的原因，过去说企业年金是富人俱乐部，税优如果推不出来，扩面就没法完成，要扩面就得提高税优比例。” 
税优政策的出台在齐传钧看来还是颇感意外，“在前几年的新闻发布会上，有关部委的人已经阐述过不可能有这种EET模式，这届政府的思想非常进步。” 
截至2012年底，企业年金基金累计结存 4821亿元，同比增长35.04%，是2008年以来增长最快的年份。 
在资本市场并不如意的情况下，企业年金基金加权平均收益率为5.68%，不过，企业年金在我国养老保障体系中地位不高、作用和影响极为有限，亦是不争的事实。 
对此，社科院建议，打破垄断，尤其是行政垄断，纠正扭曲的价格信号和资源分配格局，营造公平的市场竞争环境，让民营企业及其从业者更多分享经济发展成果，增强他们为职工建立企业年金的能力，消除人们对企业年金是“富人俱乐部”的担忧。 
而税收优惠政策的开启，让企业年金的作用变得充满期待。 
作为第三支柱的纯商业养老金则不得不面临一直发展缓慢的窘境。 
截至2012年底，个人年金保费规模达到1227亿，较2011年增长18%，团体年金保费2012年为92亿；从2009年保险公司试营的养老保障委托管理业务，5家养老保险公司该业务累计规模仅为9.1亿，发展速度缓慢。 
社科院认为，无论是年金业务还是养老保障委托管理业务，其本质都是资产管理业务，由于养老保险公司成立较晚，投资能力和投资业绩均差强人意。 
此外，用于社会保障支出的补充、调剂的全国社会保障基金理事会截至2012年底，管理的资产总额1.11万亿，首次突破1万亿，2012年基金年投资收益率达到7.01%，为近三年来的最高水平。 
2012年1月，国务院正式批准广东省将1000亿元养老保险基金委托社保基金会投资运营，在社科院看来，这标志着我国在养老保险基金投资管理体制改革方面迈出了坚实的一步。
       社保经办系统改革紧迫 
随着社会保险的制度覆盖人次逐年提高，经办服务体系的现状越来越显得与之难以匹配，尤其近几年来，城居保和新农保只用几年的时间就基本实现了全覆盖。 
  经办服务体系长期处于“小马拉大车”的超负荷状态，未来很可能导致“财政投入规模上去了，但服务质量却下来了”的后果。 
对此，社科院项目组奔赴甘肃、河南和广东三省对该问题展开调研，而管理体制不畅、经办队伍人均负荷比趋高、经费投入不足等成为共性问题。 
“这是第一次在报告中提经办系统改革，而且是以主报告的形式，作为公共服务，问题已经非常严重了，服务水平非常差，这也是我们这次报告里一个非常实务的课题。”房连泉说。 
社科院在《报告》中建议，将社保经办机构划分为特殊类公益事业单位，实行以理事会制为核心的法人治理结构，统一经办机构设置，实行全行业的垂直管理和五险统管。 
社保经办机构人员身份脱离事业单位编制限制，实行聘任制，建立人力资源配置与工作负荷相挂钩的动态配比机制。 
社科院还建议，应借鉴国际经验，实行社保基金大收大支，健全经办机构经费预算制度，从社保基金中划拨经办管理费用。 
只有理顺政府职能部门，整合社保经办资源，才能建立“大社保”经办服务体系。

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