事业单位改革相关动态：持续推进事业单位养老保险改革

2008年，我国实施了事业单位养老保险改革，在山西省、上海市、浙江省、广东省和重庆市开展试点。这项改革的主要内容是将事业单位养老保险制度与企业并轨，减少养老保险缴费和待遇的不平等。然而，改革的进展不及政府和社会的预期。事业单位养老保险改革应持续推进，还是暂时搁置?这需要对改革绩效有全面、科学的认识，因为这项改革不仅影响事业单位工作人员，也影响企业职工;不仅有公平效应，也会对市场效率产生影响。与已有研究不同，笔者关注事业单位养老保险改革对企业职工制度遵从的影响，从一个新的视角，为我国养老保险制度的深化改革提供科学依据。

发达国家的机关事业单位养老保险制度

发达国家实施的机关事业单位养老保险制度，主要有三种类型：独立型、统一型、补充差异型。独立型是对机关事业单位和企业实行完全不同的养老保险制度，机关事业单位工作人员独立缴费、独立计发养老金，德国和法国等少数国家实行独立型制度。统一型是对机关事业单位和企业实行统一的养老保险制度，新加坡等国属于这种类型。补充差异型介于独立型和统一型之间，机关事业单位和企业适用统一的基本养老保险制度，在此基础上，机关事业单位还实行职业年金制度。美国、英国、瑞典、日本和韩国等大部分国家实施补充差异型制度，要求机关事业单位工作人员同时向基本养老保险和职业年金缴费。

从发达国家的情况来看，大多数国家仅对机关事业单位工作人员和企业职工稍作区别，两者在缴费和待遇上的差别不是很大。法国等少数国家虽然实行独立型制度，但也要求机关事业单位工作人员缴费。中国的情况与德国相似，均实行独立型制度，并且机关事业单位工作人员无需缴费。这在其他市场经济发达国家是比较少见的。

企业职工对事业单位养老保险改革存在“双重”预期

事业单位养老保险改革，使企业职工对养老保险“双轨制”的并轨产生预期。一方面，企业职工的预期可能是积极的，认为虽然会经历一些曲折，但改革会持续推进，“双轨制”终将并轨;另一方面，企业职工的预期也可能是消极的，认为未来改革会停滞不前，“双轨制”及其产生的问题仍将长期存在。

在积极预期下，企业职工对养老保险制度的遵从度会有所提高。这是因为：第一，养老保险的制度公平性将提高，企业职工更愿意遵从制度规定;第二，企业职工对养老保险的财务可持续性更有信心，认为未来养老金的按时足额发放更有保障;第三，部分企业职工的外部选择减少，不能通过转换工作到事业单位以寻求免费养老金。

但是，在消极预期下，企业职工对养老保险制度的遵从度可能不变，甚至变得更差。这是因为：改革尚未实施时，企业职工认为未来仍有可能实现“双轨制”并轨;实施后，如预期改革无法持续推行，企业职工会形成未来“双轨制”实现并轨的可能性微乎其微的认识，反而降低了其遵从现行制度的激励。

因此，事业单位养老保险改革对企业职工制度遵从的影响，主要取决于企业职工对“双轨制”并轨的预期。当积极预期占优时，改革的正面效应将凸显;反之，则可能阻碍养老保险制度的深化改革，甚至引发新的社会矛盾。

事业单位养老保险改革提高了试点地区企业职工遵从度

笔者利用2006—2009年中国城镇住户调查数据的企业职工样本进行分析，发现事业单位养老保险改革使浙江省和广东省的企业职工参加养老保险的概率，提高了5.5个百分点。值得注意的是，样本主要是本市非农户口的企业职工，按照政策规定，他们理应全部参加养老保险，而改革却使这些强制参保者的参保概率进一步提高。改革前，浙江省和广东省的企业职工的参保概率为71.6%，年增长率不到1.0%，而改革的影响相当于使参保概率增长了7.7%。因此，经验证据显示，整体而言，事业单位养老保险改革使企业职工产生了积极预期，提高了对养老保险制度的遵从度。

事业单位养老保险改革影响存在差异性

进一步的细化研究发现：教育水平高的职工、白领职工、年轻职工、国有企业职工和城镇集体企业职工，受事业单位养老保险改革的影响相对更强，其参保概率提高的幅度更大。这是因为：一方面，这几类企业职工更符合事业单位招聘条件，他们的个人特征或所在企业性质与事业单位工作人员差别不大，但他们的养老保险缴费和待遇，却与事业单位工作人员有较大差异，对制度不公平的体会更深，转换工作到事业单位的愿望更强烈;另一方面，年轻职工更担心制度的财务可持续性。在积极预期下，这些职工对改革有更明显的反应。

推进事业单位养老保险改革有助于实现养老保险“全覆盖”

发达国家的经验显示，对于养老保险制度，机关事业单位工作人员的缴费和待遇不应与企业职工存在较大差距。基于中国数据的经验研究显示，事业单位养老保险改革产生了积极预期，提高了职工对养老保险制度的遵从度。因此，我国政府应坚持推进养老保险“双轨制”的并轨改革，实现养老保险制度在不同职业间的统一。

事业单位养老保险改革的初衷在于促进公平，但在中国特定的制度环境下，促进公平的改革，往往也会进一步提升效率。例如，在不少地区，“机关事业单位报考热”和“企业招工难”的现象并存。推动养老保险“双轨制”并轨，不仅能消除养老保险缴费和给付的不平等，改善收入分配格局，还可减少就业选择的扭曲，有利于企业发展和社会整体经济效率的提高。

此外，持续推进养老保险“双轨制”并轨，也有助于实现养老保险“全覆盖”的目标。近年来，中国政府一直致力于提高企业职工养老保险的覆盖率，很多地区将企业职工养老保险的覆盖率作为政绩考核的重要指标，并采取广泛宣传养老保险功效和发放缴费补贴等激励参保的措施，但距离“应保尽保”仍有较大差距。而通过逐步实现养老保险“双轨制”的并轨，会自发地提高企业职工参保的积极性，养老保险的覆盖面也会随之扩大。

目前，可在总结试点经验的基础上，持续推进事业单位养老保险改革，逐步消除改革面临的困难和阻力，将改革措施落到实处。未来，可考虑将机关公务员也纳入改革范围，以彻底解决养老保险“双轨制”问题。需要强调的是，事业单位养老保险改革影响职工制度遵从的渠道，主要是企业职工对改革持续推进和“双轨制”并轨的预期。因此，在未来的改革进程中，应特别注意宣传工作，让社会各界充分了解改革的背景、举措、进展和功效，促使企业职工对改革形成积极预期。

作者：清华大学经济管理学院;对外经济贸易大学国际经济贸易学院 白重恩 赵静 毛捷

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