社保补贴 政策的回顾与思考

“社保补贴” 政策的回顾与思考社保补贴，是本世纪初面对国有企业改革引起的职工下岗失业问题，党和政府为促进再就业而推出的一项就业扶助政策。社保补贴具有三大特点：一是强制性。其原本是局部地方规定，现已上升为国家法律（就业促进法）和地方法规；二是针对性。只对参加了社会保险的特定人群（就业困难群体）给予补贴；三是有限性。只对特定人群参加了社会保险的个人缴费部分给予一定时限内一定比例的补助。实施社保补贴的目的是通过给予一定的资金扶助，促进就业和再就业。

回顾“社保补贴”政策，从起始到现在，大体经历了三个阶段：

● 第一阶段（2002.9-2005.10）：“社保补贴”政策确立阶段

政策依据：中发[2002]12号\劳社部发[2002]20号；陕发[2002]16号\陕劳社发[2003]12号等文件

上述文件初步建立起了“社保补贴”政策，即通过“社保补贴”的形式“给予吸纳和安置下岗失业人员的企业”予以资金扶持。分别就下列主要问题作了规定：

（一）明确了再就业扶持的“对象”

劳社部发[2002]20号规定“具有劳动能力并有就业愿望的下列人员（以下简称下岗失业人员）可享受《通知》中规定的再就业扶持政策：

1.国有企业的下岗职工；

2.国有企业的失业人员；

3.国有企业关闭破产需要安置的人员；

4.享受最低生活保障并且失业一年以上的城镇其他失业人员。

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享受再就业扶持政策的对象不包括下列人员：已按规定办理企业内部退养的人员；《通知》下发前已领取营业执照从事个体经营、被用人单位招收以及通过其他途径实现再就业已有稳定收入的人员。”

（二）规定办理《再就业优惠证》并以此作为享受就业扶持政策的依据

陕劳社发[2003]12号\14号文件规定，《再就业优惠证》是下岗失业人员享受再就业扶持政策的凭据。“下岗失业人员再就业时，凭《再就业优惠证》享受相应的扶持政策。”

（三）提出了“大龄就业困难人员”的概念并明确了年龄界限

中发[2002]12号文件规定，有劳动能力和就业愿望且就业困难的下岗失业人员，申请领取《再就业优惠证》时，“男性年满50周岁，女性年满40周岁”，可按规定程序认定为“大龄就业困难人员”，在《再就业优惠证》上予以注明，作为实施再就业援助的对象。

（四）明确了各项“就业扶持政策”并提出给予企业单位“社保补贴”等资金支持

1.对个人的扶持。对从事个体经营的下岗失业人员的扶持，包括：安排经营场所；咨询服务和创业培训；税收减免；小额担保贴息贷款；减免收费。

2.对企业的扶持。对吸纳下岗失业人员和安置富余人员的企业的扶持，主要是：税收减免和社保补贴。对“新增岗位新招用国有企业下岗失业人员”的“各类服务型企业（包括商贸、餐饮、服务业企业，国家限制的行业除外）”给予“社会保险补贴”。

3.对机构的扶持。对符合规定、组织开展下岗失业人员免费培训和介绍就业的就业服务机构，分别给予职业培训补贴和职业介绍补贴。

针对再就业资金的使用，财政部财社[2002]107号和陕财办社[2003]7号文件还规定，再就业资金主要用于“促进下岗失业人员再就业的社保补贴……”等项支出。对各类服务型企业(国家限制的行业除外)新增岗位新招用国有企业下岗失业人员并与之签订3年以上劳动合同以及在社区开发公益性岗位安排原属国有企业大龄就业困难对象的企业(单位)，按其为符合规定条件的人员实际缴纳的基本养老保险费和失业保险费给予社会保险补贴（不包括个人应缴纳的部分和其他社会保险费）。社会保险补贴政策为期3年，暂定执行到2005年底。”

●第二阶段（2005.11-2008.12）：“社保补贴”政策调整阶段

政策依据：国发[2005]36号\劳社部发[2006]6号；陕政发[2006] 1号\陕劳社发[2006]24号和32号等文件

上述文件，在强调进一步做好再就业工作的同时，对就业扶持政策进行了适度调整：既对吸纳安置下岗失业人员的企业给予社保补贴，也对下岗失业后“灵活就业”的“4050”等人员个人给予社保补贴。

一是正式出现“4050”人员“灵活就业”和“零就业家庭”的提法。

国发[2005]36号\劳社部发[2006]6号文件规定，对持《再就业优惠证》的“4050”人员从事灵活就业的，可按规定给予一定额度的社会保险补贴。

陕政发[2006]1号 文件规定，对于城镇人口中法定劳动年龄之内的所有家庭成员均处于失业状态的“零就业家庭”，积极开展就业援助活动，鼓励用人单位吸纳“零就业家庭”成员就业。

二是在“扶持对象”的范围上有所调整和扩大。

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国发[2005]36号\劳社部发[2006]6号文件将“国有企业所办集体企业(以下简称厂办大集体企业)下岗职工”纳入再就业扶持政策的对象范围；并且将原：“享受最低生活保障并且失业一年以上的城镇其他失业人员”的条件限定为“登记失业”1年以上的城镇其他登记失业人员。

陕劳社发[2006]24号文件将申领《再就业优惠证》的范围进一步扩大。规定，《再就业优惠证》是下岗失业人员再就业时“享受各项扶持政策的凭证”；将“其他城镇集体企业中经劳动保障部门认定的下岗职工”和“零就业家庭长期失业人员”也纳入可申领《再就业优惠证》的范围。

三是在“补贴资金”的办法上有所调整。

一方面，继续实行对企业补贴政策。陕政发[2006]1号文件规定，“对吸纳下岗失业人员就业的企业给予最长不超过3年的社会保险补贴”政策。社会保险补贴标准“按企业应为所招人员缴纳的养老、医疗和失业保险费计算”。即增加了“基本医疗保险”部分。

一方面，新增实行给个人补贴政策。陕政发[2006]1号文件规定，“对当年年底男年满50岁、女年满40岁的持《再就业优惠证》人员，灵活就业后申报就业并参加社会保险的，给予一定数额的社会保险补贴，期限最长不超过3年”。

陕财办社[2006]17号文件同时规定，就业资金主要用于“职业介绍补贴、职业培训补贴、社会保险补贴等促进下岗失业人员就业的十多项支出。社保补贴包括：对企业（单位）就业人员的社保补贴和对灵活就业人员的社保补贴。

陕政发[2006]1号文件确定的有关扶持政策自2006年开始，审批的截止时间到2008年底。

●第三阶段（2008-2014）：“社保补贴”政策完善阶段

法规政策：《就业促进法》(2008.1.1) \ 国发[2008]5号；陕政发[2008]26号和[2009]7号\《陕西省就业促进条例》(2010.1.1)；陕财办社[2012]1号等

以上法规政策的颁布实施，实现了就业扶持政策法制化、规范化。同时，将“社保补贴”作为一项促进就业的长效政策，明确规定了补贴对象和补贴办法，让党和政府的关怀惠及所有就业困难群体。

一是明确规定“就业困难人员”的范围，增加了“残疾人”“失地农民”等，共九类人员。

2008.1.1实施的《就业促进法》第52条第二款规定：“就业困难人员”是指因身体状况、技能水平、家庭因素、失去土地等原因难以实现就业，以及连续失业一定时间仍未能实现就业的人员。具体范围，由省级政府规定。

2010.1.1依据《就业促进法》和国发[2008]5号文件要求颁布并实施《陕西省就业促进条例》，其第48条对“就业困难人员”作出明确界定。即“就业困难人员”包括：

（一）法定劳动年龄内的家庭人员均处于失业状况的城市居民家庭成员；

（二）距法定退休年龄十年以内的登记失业人员；

（三）连续失业一年以上的登记失业人员；

（四）毕业后超过半年未实现首次就业的大中专院校毕业生；

（五）失去土地的被征地农民；

（六）失业的残疾人；

（七）未就业的城镇退役军人和军烈属；

（八）需要抚养未成年人的单亲家庭失业人员；

（九）省人民政府确定的其他就业困难人员。

二是进行就业失业登记，发放全国统一的《就业失业登记证》，作为享受公共就业服务和就业扶持政策的凭证。

国发[2008]5号文件规定，在本行政区域内实行统一的就业失业登记证（以下简称登记证），凭证享受公共就业服务和就业扶持政策，对就业困难人员在登记证上予以注明。人社部发[2010]75号文件规定：从2011年1月1日起，实行可跨地区享受扶持政策的全国统一样式的《就业失业登记证》。登记对象为：

1.进行就业登记、失业登记的劳动者；

2.被认定为就业援助对象的劳动者；

3.享受相关就业扶持政策的劳动者；

4.省、自治区、直辖市人力资源社会保障部门规定范围内的其他劳动者；

5.外国人来华就业，台湾、香港和澳门居民在内地就业人员。

三是重新界定了享受“社保补贴”的范围对象

2009年1月，陕西省政府为恢复地震影响、稳定扩大就业，出台特别规定（见陕政发[2009]7号）：扩大灵活就业人员就业补贴政策覆盖范围，允许将享受岗位补贴和灵活就业人员社会保险补贴人员年龄范围从“4050”下延至“3848”人员。

2012年1月，陕西省财政厅人社厅依据《就业促进法》和《陕西省就业促进条例》规定，为规范和加强就业专项资金使用管理，印发陕财办社[2012]1号文件，重新明确享受“社保补贴”的范围对象。规定持有《就业失业登记证》的下列就业困难人员实现就业的，可以按规定享受社会保险补贴：

1.家庭成员均处于失业状况的城市居民家庭中的失业人员；

2.距法定退休年龄10年以内的失业人员，连续失业1年以上的失业人员；

3.失去土地、距法定退休年龄不超过10年的被征地农民中的失业人员；

4.失业的残疾人；

5.需要抚养未成年人的单亲家庭失业人员。

由此，历时三年的“3848”灵活就业人员享受社保补贴的震灾特别规定回归到“4050”人员；重新明确了五类就业困难人员实现灵活就业并缴纳社会保险费的，可以按规定享受社保补贴。

四是继续实行给予企业和个人社保补贴办法，陕西省实施震灾特别政策。

（一）国发[2008]5号文件规定：“对各类企业招用就业困难人员并缴纳社保的，继续给予企业社保补贴；对就业困难人员灵活就业后申报就业并缴纳社会保险费的，继续给予一定数额的社保补贴。”

（二）2008年陕西受震灾影响，陕政发[2008]26号文件规定：“灵活就业人员和在公益性岗位就业的人员，补贴额度为个人所缴社会保险费的全额。”；陕政发[2009]7号文件规定：“扩大灵活就业人员就业补贴政策覆盖范围，允许将享受岗位补贴和灵活就业人员社会保险补贴人员年龄范围从‘4050’下延至‘3848’人员”。

（三）2010-1-1实施的《陕西省就业促进条例》第49条第三款规定：“办理就业登记手续并参加社会保险灵活就业的，享受社会保险补贴。企业和其他用人单位吸纳就业困难人员就业的，可以享受社会保险补贴。”

（四）陕财办社[2012]1号文件规定，自2011年12月1日起，执行以下社保补贴办法规定：

1.个人补贴：对持有《就业失业登记证》的5类就业困难人员实现（灵活）就业的，可以按规定享受社会保险补贴。享受社会保险补贴的条件和标准是：实现灵活就业，按规定缴纳基本养老保险费、基本医疗保险费和失业保险费或其中1至2项社会保险费补贴标准为个人所缴纳上述社会保险费的2/3。

2.单位补贴：各类企业（单位）招用就业困难人员，与之签订1年以上期限劳动合同并缴纳社会保险费的，以及在公益性岗位安排就业困难人员，签订1年以上期限劳动合同并缴纳社会保险费的，按其为就业困难人员实际缴纳的基本养老保险费、基本医疗保险费和失业保险费给予补贴（不包括个人应缴纳的部分）。

3.社保补贴实行“先缴后补”的办法。补贴期限最长不超过3年（距法定退休年龄不足5年的可延长至退休，以初次核定其享受社保补贴时年龄为准）。

4.在本省辖区内，灵活就业人员的社会保险补贴，在其缴纳社会保险费的所在地申报，由所在地人社、财政部门支付灵活就业的就业困难人员社会保险补贴。

十多年来，“社保补贴”这一惠民政策的实施，有效解决了原国有企业下岗失业人员的就业问题。特别是近几年来，经过不断调整和完善，极大地促进了就业困难人员就业，缓解了严峻的就业矛盾。但就目前执行“社保补贴”政策规定来看，仍然存在一些问题，有待明确和规范。其主要是：

一、“灵活就业”的概念比较模糊，难以把握和认定，应当予以明确和规范。

目前，“就业困难人员”已经明确界定，唯“灵活就业”并不明确。各地对“灵活就业”的理解和认识差异较大，所以应当给予比较明确的界定：究竟那些情况下可以视为“灵活就业”？以便各地统一把握。

二、对法规政策规定的“就业困难人员”中符合“社保补贴”对象和条件的灵活就业人员，未完全按规定给予相应的“社保补贴”。

《陕西省就业促进条例》第49条第三款规定：“办理就业登记手续并参加社会保险灵活就业的，享受社会保险补贴。企业和其他用人单位吸纳就业困难人员就业的，可以享受社会保险补贴。” 陕财办社[2012]1号文件规定，各类企业（单位）招用就业困难人员，按其为就业困难人员实际缴纳的基本养老保险费、基本医疗保险费和失业保险费给予补贴（不包括个人应缴纳的部分）。但目前，由于就业资金原因，部分地区“企业和其他用人单位”吸纳就业困难人员就业给予社会保险补贴的规定没有执行。

三、“公益性岗位”就业人员“社保补贴”应当理顺、规范、统一。

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《陕西省公益性岗位开发管理暂行办法》（陕人社发〔2010〕133号）规定，“用人单位要按规定为公益性岗位从业人员办理基本养老保险、基本医疗保险、失业保险、工伤保险和生育保险。从业人员的社会保险费由用人单位和个人按照缴费比例分别承担。”

陕财办社[2012]1号文件规定，“在公益性岗位安排就业困难人员，签订1年以上期限劳动合同并缴纳社会保险费的，按其为就业困难人员实际缴纳的基本养老保险费、基本医疗保险费和失业保险费给予补贴（不包括个人应缴纳的部分）。”

以上规定表明，“公益性岗位”就业人员“社保补贴”应由用人单位参保并按规定缴费，政府在规定期限内用“就业经费”给予补贴。但由于全省“公益性岗位”就业人员大多是在陕人社发〔2010〕133号文件出台前招用，全由公共就业机构给参保缴费、部分单位用人长达四五年时间，一直由政府给予社保补贴，应当按政策规定尽快予以规范和统一

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