养老保险转接办法推迟出台 农民工或入社保体系

核心提示：原计划年内出台的《农民工参加基本养老保险办法》和《城镇企业职工基本养老保险关系转移接续暂行办法》将推迟出台，原因是农民工养老保险制度将被糅进城镇职工养老保险转移接续办法中，共同出台。

原计划于今年年内出台的《农民工参加基本养老保险办法》和《城镇企业职工基本养老保险关系转移接续暂行办法》将缓行。

12月16日，本报记者从接近人力资源和社会保障部(以下简称人社部)知情人士处获悉，上述两办法最终出台时点尚未明确。个中原因在于，是否单独出台一个针对农民工的养老保险制度，是否尽快建立一个打破城乡分割的大一统的社保体系等议题，仍存在争议。

知情人士介绍，农民工养老保险制度，将被糅进城镇职工养老保险转移接续办法中，共同出台。

碎片化之忧

农民工养老保险制度的出台呼吁多年，由人社部牵头的《农民工养老保险办法》和《城镇企业职工养老保险关系转移接续办法》酝酿已久。

今年2月，该部拿出两办法摘要稿，公开征求意见。8月，该部副部长胡晓义在接受记者采访时曾乐观估计，这两个办法在今年下半年一定会出台实施。

但多位社保专家也直言反对单独设立农民工社保制度。

中国社会科学院研究员、劳动社会保障研究中心主任王延中直言，为这个群体单建制度不太妥当，原则上应当把他们纳入城市社会保障体系，并考虑到其就业不稳定、收入较低的事实，在具体缴费环节设计上有所调整。

持这一观点的社保专家郑秉文则告诉记者，农民工单独建立一个社保制度将带来多种退休制度并存的局面，长期将导致社保制度一系列弊端。

郑秉文认为，为农民工单独设立社保制度不太现实，在基层操作中存在“身份识别”的难题。

原因在于目前沿海发达地区，许多企业单位或事业单位用工，已经很难做户籍区分，在数量上城乡户籍比例已经达到1：1，相当一部分人已经融入城市生活和城镇制度体系中;并且这个群体的数量在不断增长，数据显示，到目前我国已有农民工2.3亿人。

另外，多种退休制度并存，还将加剧社保制度的碎片化，导致全国劳动力市场的扭曲，和全国大市场形成的障碍。

郑介绍，由于美国和欧洲制度设计不同：前者实行全国统一的基本养老和医保制度，后者的基本养老保险至今仍多是碎片化状态，导致的结果便是劳动力流动程度的不同。

他介绍了几个数据：美国各州之间的劳动力流动人口数量占总人口的2.8%，而同期在欧盟，国内流动人口数量在德国仅占1.1%，英国为1.1%，意大利仅为0.5%。

郑刚刚完成了一项得到人社部委托与支持的课题——“中国养老保障发展战略研究课题”。该课题给出的具体建议是，在全国建立大一统的社保制度，即改革现存的城镇基本养老制度，使之能够适合农民工、农民等不同社会群体，远期还将调整国家公职人员的养老保障制度，让这个群体也开始承担缴费义务。

缴费率问题

缴费率是个问题。

朱玲在人社部社保中心支持下刚刚完成的对农民工社保制度调研时发现，在苏州市，男女农民工平均费率分别为8.7%和9.6%;在大连市开发区，男女迁移工人的平均费率分别为10.8%和12.7%。

按照国家个人缴费率为工资8%的规定，每人每月至少要支付的缴费额在苏州市为109.52元;在大连市为112.97元。“可见低收入者的实际缴费率高于规定费率，收入更低的女性农民工更是如此。”朱玲说。

值得忧虑的是，即便今后降低了缴费比例减轻了农民工当期支付的困难，由于该群体积累的养老基也将相应更少，如果缺乏进一步的扶持政策，这一群体的老年保障仍不乐观。

朱玲的建议是，中央财政建立公共养老基金，设置与价格指数挂钩的最低养老保障线，保证低收入者领取的养老金不低于贫困线。

中央财经大学社保系主任储福灵说，无论方案如何变，一定要考虑农民工群体的实际困难，适当降低缴费率，对于15年缴费年限的统计也应该更加灵活，以利于农民工“散落在各地”工作年限的计算。

社保大一统改革路径

人社部知情人士介绍，在各种争议意见背后，渐占主流的意见是将农民工养老保险制度糅入养老保险的转移接续办法中解决转移接续难题，进而促进建立统一的社保制度。

对于农民工社保转移难题，目前的难度也显见。据了解，目前全国名义上有600多个地、市级以上的社保统筹地区，其中90%以上实际上仍以县(市)级统筹为基础，社保分割情况仍很严重。由于各地实际参保水平不同，一些发达地区往往为社保统筹基金的异地转移，设置障碍。

目前在全国建立大一统的社保制度，改革现存的城镇基本养老制度，使之能够适合农民工、农民等不同社会群体的方案也浮出水面。

改革的基本思路是实行“记账式统账结合”新制度，将雇主和雇员的全部缴费划入个人账户，账户一部分做实积累，一部分仍为现收现付，采用记账管理并在过渡期提供高回报率。

“在这种统一制度下，任何群体都可以异地转续，包括农民工在内的所有人口流动，没有任何便携性的制度障碍，不存在身份和户籍障碍。”郑表示。

此改革还伴随一系列具体制度设计：诸如逐步降低企业缴费负担;通过配比方式为农民建立同比例个人账户;改革现有退休制度，逐步提高退休年龄等。

该制度的方向之一还包括调整国家公职人员的养老保障制度，让这个群体逐渐开始承担缴费义务，在基本养老金之外，通过“职业年金”予以激励。

郑解释称，这个统一制度强调的是统一替代率、统一门槛、统一管理，但并不等于相同的退休待遇水平，“由于个人初次分配收入水平不同，相同替代率下的退休待遇水平自然会有差别”。

“这个办法似乎过于‘大动干戈’，但长期看又非常必要。”郑直言。

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