社保基金怎么救国企？专家称转移支付是最优选择

背景

为充实社保基金，截至2011年底，全国国有企业(不含金融类企业)已划归社保基金国有股权2119亿元，占全部社保基金财政性收入的43.1%。

尽管成绩斐然，2012年11月28日，中国证监会主席郭树清仍建议划拨更多的国有资产(包括金融资产)到社保基金，划拨比例可以达到30%〜50%。

一石激起千层浪，郭主席的建议再次引发对国有资产管理体制的讨论。赞同者们认为，政府部门不应该有那么多以企业形态存在的资产，划拨更多的国有资产给社保基金不仅可以从多方面改善公司治理，推动国企进行真正的市场化改革，有助于提高管理效率，实现国有资产的保值增值，而且可以厘清现行国有资产管理模式的角色定位模糊之处，使国有资产真正成为全民所有的资产。当然，反对者也不在少数，还有专家认为有可能是媒体误读了其原意。

究竟国有资产划拨社保基金是否可行?30%〜50%的国有资产划拨社保基金后，公司治理水平是否必然得到提高?《国企》杂志本期特邀国有资产管理研究专家对此进行深入探讨。

邀请嘉宾

中国企业改革与发展研究会副会长、

中国政法大学资本研究中心主任 刘纪鹏

国务院国资委研究中心竞争力研究部部长 许保利

财政部财政科学研究所国有经济研究室主任 文宗瑜

天强管理顾问公司总经理 祝波善

资产划拨体制不顺

《国企》：对于郭树清主席提出的“向社保基金划拨30%〜50%的国有资产以解决社保基金资金缺口”这种观点，您有何看法?

许保利：有观点认为，国有资产划拨社保基金可以解决社保基金的资金来源问题。因为存在不确定性，通过30%〜50%的国有资产划拨社保基金来充当社保基金的主体，目的难以完全达到。

对于社保基金来说，出售股权是选择之一，然而国有股并不能随意出售。那么，可能更多的是凭借股权分红。然而拥有股权并不等于就有分红，因为企业经营不确定，如果企业盈利可能就有钱可分，如果企业亏损就没有钱可分。即使有钱，是否能分到红，也要和企业协商谈判，不是社保基金一家所能决定的。企业利润有多少用于社保基金分红，分红比例该如何确定，是由国家规定还是由社保基金同企业进行一对一谈判，这都是需要研究的问题。中国股市不分红的铁公鸡众多，如果社保基金分红了，不可能其他股权人不分红。如果都分红，企业能否承受住?由此可见，社保基金来源依赖国有股权分红面临许多挑战和问题。

我个人认为，社保基金来源的主体应当是“领钱人”的“缴付”而非划拨的国有资产。30%〜50%国有股权划拨的提议有可能意在对国有上市公司产生压力，促使其从不分红转向分红。因为相对于股权划拨，对企业来说分红肯定是更优的选择。

刘纪鹏：我个人不同意社保基金接受、管理从国有企业包括国有金融企业划拨的30%〜50%的国有资产，该命题本身也是错误的。首先，国有资产为什么要划到社保基金?其次，划到哪一个社保，是全国社保基金理事会管理的社保基金还是这些年来正面作战的各个地方社会保障基金。假如划到作为储备基金的全国社保基金，问题更大。我们从三个方面来分析。

第一，国有资产不适宜划到全国社保基金理事会。其体制不顺。

全国社保基金谁能用，什么情况下可以用，以及如何用不明确。全国社保基金理事会的性质、定位、业绩考核和监督机制也不明确。如果用来填补地方省市社保基金的缺口，是否会哭的孩子有奶吃?还有，谁来监管全国社保基金理事会?一直以来社会就对其有很多非议。全国社保基金应该分到各个省，形成一定的储备，没有必要统一到全国社保基金理事会。在体制不顺的情况下，再划拨30%〜50%的国有资产更说不清。全国人民希望看到的是透明的全国社保基金理事会。目前，其法人治理结构、内外约束、考核机制不健全，我们不放心。

第二，即使体制顺了，也不应该向社保基金划拨国有资产。

社保基金是全国人民看病养老的救命钱，不能在资本市场承担风险，要实现盈利。在股市不好的时候，可以出逃。因此，社保基金就相当于全国人民的后宫，其作用不是在战场前方正面御敌。中国的资本市场是国有股一股独大，也正是国有股的一股独大，才承担着稳定资本市场的重任。国有股一旦后撤，中国的资本市场就垮了。

第三，如果国家需要国有资产来充实社保基金，现金而非股权是最好的形式。

社保基金目前是公共财政转移支付。如果需要的话，国有资产收益可以通过国有资本经营预算用于社保基金。不过这种拨付应该也最好是现金的形式，而非划拨股权。因为，现金拨付一清二楚，在社保基金理事会的管理运作下，增值多少清晰可见。如果划拨国有股权，股价高了，可以说是自己运作得好;股价低了，可以说划拨的国有股质量不好，很容易成为一笔糊涂账。

祝波善：30%〜50%的国有资产划拨比例，从理想角度来看是比较合理恰当的。这回归到了国有资产的属性，即国有资产存在的价值是什么。国有资产是全民所有的资产，而且社保基金缺口主要源于历史原因，因此用国有资产补充社保基金肯定是未来的方向。

《国企》：在目前的经济发展和国有资产管理状况下，向社保基金划拨30%〜50%%的国有资产是否可行?

许保利：30%〜50%的国有资产划拨社保基金面临很多现实问题。划拨这么大比例的国有资产，国资委肯定不会同意。资产都划走了，国资委的出资人角色是否还存在?怎么划拨?非上市公司的国有资产划不划?对于众多存量资产，划拨哪一个企业?这些都需要博弈。双方博弈的结果可能是新上市企业一部分股权可以划拨，现有国有企业股权不能动。如果仅仅是新上市企业一部分股权，数量不多，意义也有限。此外，对于30%〜50%的国有资产如何区分也是问题，如果把劣质资产或者亏损企业划过去的话，社保基金不但没办法分红，可能还需要注资促进企业发展。

文宗瑜：30%〜50%的划拨比例，有可能是媒体的误读，因为这不可操作。上市公司30%〜50%的国有股权如何变现，操作性也不是很大。四大商业银行划给社保基金，和汇金公司持股有什么本质区别?和其他国有资产管理机构持股有什么区别?此外，我们还要问一下划拨资产国资委同意不同意，财政部同意不同意，国务院同意不同意。更重要的是企业愿不愿意，一旦上市就划拨走30%〜50%的国有资产，谁还愿意去上市?

我们要实事求是地看问题，从政策可行性上可以考虑把国有股权划拨社保基金的比例从10%提高到12%〜15%。这是可行的，再高了就不具备可行性，因为30个百分点对应的资产数额非常庞大。

祝波善：这么大比例的划拨是否可行牵涉很多问题。

问题一在于划拨的主要是国有上市公司这一块资产，此外还有大量的国有非上市企业。过去，国资管理部门一直推国企整体上市。一旦实施30%〜50%国有资产划拨社保基金，国有企业整体上市的动力和积极性必然下降，有些企业还可能有意降低国有股持股比例。这必将导致实际划拨到社保基金的国有资产数量有限。

问题二在于社保基金可以享有资产收益，但在公司治理中充当什么角色，发挥什么作用，需要做很多平衡工作。国有企业一方面要面对国资委，一方面要面对社保基金，怎么平衡?毕竟30%〜50%的股权对于公司治理来说影响很大。

问题三，如果相当一部分国有资产被划拨到社保基金，出资被拿走，出资人代表这一相对成熟完善的角色肯定要转型。毕竟经历十年摸索，已经形成了相对有效的管理体系和政策安排，如果再引进社保基金，需要更高层面设计，国资委的功能也要变换，比如主要不是做老板而是搞管理。

总体来说，国有资产划拨社保基金从大的角度看是积极方向，然而对于由此带来的三大问题，不是无解，是需要制度层面的设计。

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