全国政协委员陆铭：加快完善城市积分落户制度 降低或取消积分落户中教育水平的比重

南财集团全国两会报道组 卜羽勤 上海报道

3月5日上午9时，十四届全国人大一次会议在北京人民大会堂开幕。“五年来，我们扩大国内有效需求，推进区域协调发展和新型城镇化。”国务院总理李克强在政府工作报告中指出，持续推进以人为核心的新型城镇化。完善城市特别是县城功能，增强综合承载能力。分类放宽或取消城镇落户限制，十年1.4亿农村人口在城镇落户。有序发展城市群和都市圈，促进大中小城市协调发展。

当日，就政府工作报告中关于城镇化的内容，21世纪经济报道记者专访了十四届全国政协委员、上海交通大学安泰经济与管理学院特聘教授、中国发展研究院执行院长陆铭。他认为，只要中国经济的增长速度不出现明显放缓，未来中国城镇化水平就能保持每年1个百分点左右的提升速度。城镇化过程中要加快推进户籍制度改革，修改和完善积分落户制度。其中，在积分落户制度方面，尤其要切实保障以实际居住年限和社保缴纳年限作为主要的积分标准，大幅度降低甚至取消教育水平在积分落户当中所占的比例。

陆铭建议，中小城市要根据自己的区位条件采取不同的发展策略。比如，融入以大城市为核心的都市圈和城市群，发展基于本地资源优势和特色的产业，发展农业和生态旅游、休闲等产业。此外，对于那些自然地理条件不够好，远离中心大城市的中小城市，经济发展的目标要逐渐转向提高当地居民的人均收入和生活质量。

降低或取消积分落户中教育水平的占比

《21世纪》：政府工作报告指出，过去五年我国的常住人口城镇化率从60.2%提高到65.2%，这已经提前完成了“十四五”城镇化目标，未来中国的城镇化如何发展，能否保持较快增速？

陆铭：我认为，只要中国经济增长速度不出现明显放缓，未来中国城镇化水平就能保持每年1个百分点左右的提升速度。在这一过程中，如果户籍制度改革、社会保障全国一体化、土地制度改革，尤其是农村土地制度改革有比较明显的进展，城镇化率的提高速度有可能更快。

关于“十四五”城镇化目标任务提前完成的问题，我认为是因为在制定“十四五”规划的时候，第七次人口普查的数据还没有完全出来。数据出来以后，说明之前我们按年度所估计的城镇化的水平是有所低估的。

《21世纪》：五年来，我国持续推进以人为核心的新型城镇化。其中一大关键举措就是分类放宽或取消城镇落户限制，下一步城市户籍制度改革还应在哪些方面深入推进？

陆铭：下一步户籍制度改革要分城区常住人口500万以上和以下两类城市来分析。

城区常住人口500万以下的城市实际上户籍已经基本上全面放开了，对于这些城市要持续巩固本地常住人口、落户人口的稳定居住，要能切实加强公共服务。

对于城区常住人口在500万以上的城市，尤其是特大和超大城市，要加快推进户籍制度改革，修改和完善积分落户制度。其中，在积分落户制度方面，要切实保障以实际居住年限和社保缴纳年限作为主要的积分标准，要大幅度降低甚至取消教育水平在积分落户当中所占的比例。同时，要加快推进户籍制度改革，增加积分落户的名额，使得那些长期稳定就业居住的人群能够更快获得本地的服务。

由于户籍制度改革是一个渐进的过程，外来人口在本地落户、享受市民化的待遇不会一夜之间完成，所以在过渡时期，对于一些没有本地户籍的常住人口，要尽量以居住证制度为基础来获取平等的公共服务，其中重点就是外来人口子女在父母所在地随迁和获得公共服务。还有就是廉租房和公租房以及城市最低生活保障制度等目前与户籍身份挂钩比较紧的内容，未来也要逐渐让城市的这些社会保障制度覆盖到全体常住人口。

城市人口流入和流出两极分化

《21世纪》：五年来，我国有序发展城市群和都市圈，促进大中小城市协调发展。目前大中小城市发展态势如何？大城市如何解决城市病？

陆铭：当前大中小城市的发展态势是随着人口的流动规模越来越大，出现了更明显的人口流入和人口流出两种类型的分化。一些大城市及其周边都市圈范围内人口持续增长，而另外一些相对偏远的中小城市，尤其是这些城市的外围郊区和农村出现了人口负增长。

但是，我认为这种情况并不需要引起社会各界太多的担忧，因为在经济现代化的过程中，人口向经济发达地区流动是正常趋势。要注意的是，与一些发达国家相比，中国的人口集中度还有进一步的提升空间。一些中心城市及周边地区在人口集中的过程中，有必要朝着都市圈的方向发展，在都市圈内形成约一小时的通勤半径，并在这个范围之内增加建设用地、改善基础设施建设和提升公共服务水平。

当然，随着人口持续增长，大城市也会面临由于基础设施、公共服务的需求和供给相对不足而产生的矛盾，城市格局需要做出相应调整来提高效率。

在环境污染方面，经过若干年的持续努力，中国城市地区，尤其是大城市地区，已经得到了很好的改善，接下来还要通过产业结构调整、新能源技术使用等进一步巩固环境污染治理成效。

在住房方面，现在国家实施“一城一策”，提出在人口持续增长的地区加大住房建设，包括租赁房尤其是长租房的建设和供应，逐步缓解大城市住房供需不足之间的矛盾。

《21世纪》：中小城市如何解决人才、产业发展所面临的瓶颈问题？

陆铭：中小城市的发展要根据自己的区位条件采取不同的发展策略。一些中小城市地理上靠近大城市，就应该融入以大城市为核心的都市圈和城市群的发展，在产业链上承担符合本地优势条件的一些功能。其中一些中小城市还可以发展基于本地资源优势和特色的产业，在城乡融合发展背景下，在临近大城市的区域发展一些农业和生态旅游、休闲等产业，为当地带来新的增长动能，以此吸引相关产业所需要的人才。

对于那些自然地理条件不够好，远离中心大城市的中小城市，经济发展的目标要逐渐转向提高当地居民的人均收入和生活质量。对于人才留下与否，关键要看所需要的人才和当地可持续发展的产业是否能够适应。同时，对于这些地区，更需要通过制度建设来改善营商环境，通过公共服务质量的提升来改善居民的生活品质。在此过程中，中央政府和省级政府也需要对一些比较偏远的中小城市提供有效的财政转移支付。

都市圈发展亟待打破行政管辖边界

《21世纪》：目前，国家发改委已经批复南京、福州、成都、长株潭、西安、重庆、武汉七个国家级都市圈。都市圈对于推进我国城镇化有何意义？在推进过程中还面临哪些问题？

陆铭：中国当前的城镇化不仅是城镇化的水平在提高，更重要的是城市空间格局出现了非常大的变化。一些城市及周边地区因为自然地理条件好、经济发展的动能强，成为了人口持续快速增长的地区。对于这些地区，有必要拓展其发展空间，需要以中心城市为核心，与周边毗邻的中小城市形成一个紧密连接的一体化的发展区域。

为了实现这样的目标，在都市圈范围之内要形成一体化连片发展的格局。

在硬件方面，要通过高速公路、地铁、城际铁路等的建设来形成一体化的交通网络。

在公共服务方面，要逐步形成都市圈范围之内的均等化。

在土地资源配置方面，要在都市圈范围内打破既有的行政管辖边界，也就是城市和城市之间的边界、省和省之间的边界。在靠近中心城市以及轨道交通网沿线的地区，增加供应建设用地，实现土地资源更高效的利用，如此又能带动经济增长和税收增长，为都市圈内公共服务供应的增加创造条件。

如果以这个目标来看，当前最大的障碍就是传统的以地级市和直辖市辖区范围来进行城市的人口、土地和空间规划，以及基础设施和公共服务的投融资和建设的模式。只有当以上这些行政管辖边界对于一体化的阻碍被打破，才能真正实现以核心大城市带动大中小城市协调发展的格局。

当然，行政边界阻碍都市圈发展的现象也存在一定的差别。有的边界是城市和城市之间的边界，借助于省级层面的协调比较容易打破。最为典型的就是在珠三角地区，可以通过广东省的协调来推进都市圈建设。相对来讲更难的是在上海及周边地区、北京及周边地区和成渝双城经济圈等，这些都市圈都需要跨越省级行政边界来进行一体化建设，相对来说协调上比较困难，机制还有待理顺。

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