俄罗斯：福利改革起阵痛

    最近，俄罗斯对旧的福利制度的改革在莫斯科市民中引起了争论。虽然这种改革原则上是讲得通的，但许多俄罗斯人担心他们的福利境况变得更糟。福利制度改革已成为普京执政以来面临的最大挑战，能否处理好这个问题将在很大程度上决定普京的新政能走多远。

社会福利货币化是一种国际趋势，普京已经将社会福利政策改革作为促进经济发展的重要手段，虽然会顺应民意做一些调整，但基本不会改变逐步取消社会福利措施这一政策的大方向。

改革有理

当俄罗斯国会讨论一项大的改革法

案，扫除前苏联制度的最后一点残余的时候，养老金领取者、退伍老兵和反对派支持者在莫斯科街头举行了抗议活动。这个法案将采用一种新的现金津贴制度取代复杂的，并且效率很低的补贴———从免费医疗、免费公共交通到用电补贴———给予俄罗斯的穷人和不怎么穷的人。8月5日，由普京总统的支持者占优势的国家杜马（下院）在三读时，以309票对118票通过了这个法案。预计联邦理事会（上院）将很快通过这个法案，随后由普京签署。从而干净利落地取消前苏联的福利制度。

从原则上看，这个改革是有道理的。俄罗斯目前的福利制度慷慨地给予许多并不那么穷的人以优惠，而许多最穷的人只得到很少的优惠或得不到优惠。历届政府确认了非常多的各种各样的受益人，从生活在切尔诺贝利核灾难发生地附近的人，到前苏联时代政治清洗的受害者———甚至现政府都不能确定多少人有资格得到补贴。朝着一个较公平的和更有效率的福利制度迈出的第一步，新的制度将用按月发放现金的办法，取代现有的各种补贴。

在理论上，这对有资格享受福利的人是个好消息。因为他们将能够把每月的津贴用在他们真正需要用的地方，而不是由政府来替他们安排。一些有资格享受补贴的人（特别是最穷的），现在并没有完全运用他们的权利。例如，在理论上有资格享受免费交通的人们所居住的地方根本没有公共交通设施。由于采用发放现金补贴的办法，这些人将看到他们的津贴实际价值增长。

兼顾公平与效率

总的来说，与目前实行的旧的福利制度相比，实行新的制度，政府要准备拿出更多的钱。然而，反对者担心，改革将使他们的福利变得更差———如果不是立刻的话。在几年以后，俄罗斯的高通货膨胀率（目前超过10％）会减少他们得到的现金补贴的价值。而且，他们对低效率的政府管理部门能否按时发放现金补贴感到担心。

俄罗斯福利制度的一个主要的问题是，大部分的福利津贴都给了中产阶级，而不是给了最穷的人们。这也是从欧洲到拉丁美洲的许多中等收入国家都存在的问题。但俄罗斯的改革落到了大多数国家的后面。世界银行最近的一个研究显示，俄罗斯最穷的20％的人口，仅从这个国家的三项主要的福利制度得到五分之一的补贴———而按照一个高效率的福利制度，这20％的最穷的人应当得到更多。甚至塞尔维亚、罗马尼亚和哈萨克斯坦都在制定比俄罗斯更合理的福利计划。

当然，由于许多不太需要的俄罗斯人将收到新的现金补贴，进一步的改革（例如更详细地进行经济状况调查），将是很有必要的。这样可以更好地确定补贴对象，将资金发给那些应当得到补贴的人。但普京总统知道，前苏联计划经济的“权利文化”的影响是如此根深蒂固，以致使这个制度发生任何较合理的变化，都肯定是不受欢迎的。这也许是普京采取一种迅雷不及掩耳的行动的原因。他在再次获得大选胜利之后仅5个月，在夏季休假期间召集国会开会，在几天之内通过这个法案。在国家杜马中的少数反对派代表抱怨说，他们在这个法案要进行关键的二读之前，仅被给予24小时的时间讨论内容繁杂的法案修改稿。甚至一些属于在国家杜马中占优势的亲克里姆林宫的团结俄罗斯党的议员，对他们要批准的法案也了解不多。

克服消极因素

因此，没有人知道，按照新的福利制度，多少人的境况将较好，多少人的境况将较差。这个法案的一个主要的缺点是没有充分地计算生活费用。一个生活在莫斯科中央区的老兵和一个生活在物价较便宜的地区的老兵得到的福利补贴现金的数量是一样的。

此外，新的制度划分了地区和联邦政府支付现金福利津贴的负担。这在理论上也是讲得通的。因为地区政府在评估当地的福利补贴需要方面，肯定比远在莫斯科的官员准确得多。但俄罗斯最穷的地区和最富的地区之间的差异很大，而批评者指出，最穷的地区在筹措福利补贴资金方面非常困难，往往让最需要补贴的人等待几个月。

当这种情况出现的时候，政治上对普京总统将是有利的：地方官员不能保证按时发放补贴，将变得不受欢迎，这就使中央容易撤换他们。这与普京总统的“联邦主义”的趋势是一致的：将更多的福利负担转移到地方，同时将更多的权力和监督机能集中到联邦政府。最近这次发生的抗议活动，是俄罗斯社会状况的另一个指示器。因为，虽然莫斯科的生活费用高，应该有大量受到损失的福利补贴领取者参与抗议，但事实上，示威者不超过几百人。从由选举委员组织250万人签名，反对核废料进口以来，俄罗斯人对普京治下的国内抗议已经感到幻灭。

作为普京来说，他先应该扮演一个“好沙皇”的角色，不是在这个法案在上院通过之后就签署它，而是退回去进一步调查研究。（他最新签署的一个法律是限制示威地点的数目，以便于控制。）但即使他坚持要这样，对那样一个重要的政策改革，缺乏适当的议会政治的保证和公众的讨论，不经过仔细地推敲和公正的立法程序。结果是另一场混乱，导致意料之外的不利后果。总而言之，福利制度改革已成为普京执政以来面临的最大挑战，能否处理好这个问题将在很大程度上决定普京的“新政”能走多远。  

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