充实社保“家底”国资划转迈开步伐

自基本养老保险制度1998年建立以来，隐性债务便是这一制度的最大困扰。从2001年国有股转持，到国企红利上缴，再到划拨国有资本，政府一直在探索缓解债务压力的方法。

目前，随着多个省市下调社保缴费费率、养老金支出压力加大、国企改革不断推进，地方上对于国有资本划转充实社保基金的工作正在加速。

顶层设计：多个文件出台思路日渐清晰

“划拨国资充实社保基金”最早在2003年10月写入十六届三中全会决定。

2013年，十八届三中全会进一步提出，划拨部分国有资本充实社会保障基金；提高国有资本收益上缴公共财政比例，2020年提高到30%。

2015年10月，划拨部分国资充实社保基金被写入十八届五中全会公报。当年11月，国务院印发的《关于改革和完善国有资产管理体制的若干意见》提出，国家根据需要将部分国有股权划转社会保障基金管理机构持有，分红和转让收益用于弥补养老等社会保障资金缺口。

2016年3月28日，这项被动议数年的社保基金充实办法，终于被写进国务院公布的《全国社会保障基金条例》。该《条例》明确，国有资本划转是基金资金构成方式之一。

2017年《政府工作报告》中，划转部分国有资本充实社保基金作为深化重要领域和改革关键环节的一项内容被再次提出。预算报告也提出，在实施积极财政政策方面，阶段性降低社会保险费率；在支出政策中，包括“制定划转部分国有资本充实社保基金实施方案”。

从目前地方实践来看，国资划转地方社保基金主要有两种模式：一种是划转股权，以山东省、辽宁省为代表；另一种是划转预算收入，以上海市、广州市为代表。与全国社保基金采用增量划转不同，已试点地区采用的是存量国有资本划转。

山东：分步划转股权撬动国企深层改革

山东省社保基金发展态势与其经济地位相称，与广东、浙江、上海、北京、江苏等发达省份同处“第一阵营”，而山东省老龄化程度远不及江苏、浙江、上海、北京等地区。目前，山东省企业职工养老保险费率是18%，全国仅有广东和浙江低于山东，养老金滚存结余2230亿元，在全国列第四位。

然而，随着金融风险加剧、民间投资不足、国有企业杠杆率过高等问题，山东省社保支撑能力正在下降。2011年，山东省养老基金结余能支撑25.5月，到2015年，能支撑19.5个月，2016年下降到支撑17.5个月，预计从2018年开始，全省会出现当期储备问题。

2015年3月，山东省未雨绸缪，率先出台《省属企业国有资本划转充实社会保障基金方案》，国资划拨社保基金不再是“纸上谈兵”。

根据《方案》，山东省管企业18家、部门管理企业453家，总共471家国有企业30%的国有资本都将陆续划转以充实省社会保障基金。如以2013年山东省管企业资产12906亿元的总额计算，最终注入社保基金的资金将达3871.8亿元。

为稳妥推进，具体操作按一次划转、分步到位、逐步完善的原则实施。首先，对已按照《公司法》设立的省属企业，由省国资委等单位依据经中介机构审计的年度财务报表，向省政府提出申请并按批复办理划转手续。其次，省国资委会同省直有关部门、单位，加快推进全民所有制企业完成公司制改建，由省国资委和省社保基金理事会分别行使股东职权、履行股东义务。

为全国改革担当“开路先锋”的山东省此举可谓一石二鸟：既可缓解社保基金未来的支付压力，还旨在撬动国有企业的深层改革。

据初步统计，截至2016年底，山东省社保基金资产总额868亿元，享有权益843亿元。省社保基金理事会在成立后，积极支持区域性资本市场建设。最近，省社会保障基金理事会、齐鲁股权交易中心有限公司、北京赛伯乐绿科投资管理有限公司签订了多层次资本市场发展框架合作意向。三方拟合作成立50亿元投资基金。

继山东省后，2016年11月，辽宁省国资委陆续完成了本钢集团等10家省属企业向省社会保障基金理事会划转20%国有股权，置换国有资产426亿元。包括辽宁在内的东北地区是资金缺口较为严重的地区，地方经济发展也相对滞后，因此，国资划拨对当地社保能起多大作用尚不得而知。

上海：上调划转比例调入一般公共预算

与山东模式不同，上海市选择直接上调国有资本收入划转社会保障基金的比例。

2016年1月，上海市财政局公布的《关于上海市2015年预算执行情况和2016年预算草案的报告》显示，上海进一步扩大国有资本经营预算收益收缴范围，把市本级国有资本经营预算不低于当年预算收入19%的部分，约16.2亿元调入一般公共预算。

从国家层面看，中央层面国有资本经营预算、社会保险预算调入及划转一直在进行。国有资本收缴的现行比例是16%，上缴后成为国有资本经营预算的收入来源，在此基础上，把其中一部分划转到社会保险预算。不过，国家层面和地方层面还不一样，各地有各地的一套操作办法。

2016年上海市本级国有资本经营预算编制的范围，主要包括上海市国资委出资监管的企业，上海市国资委委托上海市金融办、上海市委宣传部监管的企业，共计43家。

根据规定，市本级国资收益收缴比例实行“分类收缴”：其中一般企业为15%，公益性企业为10%，应缴利润不足10万元（含）的小型微型企业，免缴当年应缴利润。值得注意的是，3家国有企业新增纳入市本级国资收益收缴范围。

预算报告同时显示，2016年上海全市10项社保基金预算收入3528.9亿元，增长7.6%。而社保基金预算总支出安排3076.6亿元，比上年预计执行数增长8%。

预算报告还显示，2016年上海国有资本经营预算收入加上年结转收入总计117.6亿元，其中，市本级国有资本经营预算收入总计97.9亿元。

与国资收益相对应的，是上海国资庞大的体量。2015年上海市国资委系统企业资产总额、营业收入、利润总额继续保持全国第一，分别占全国地方省市国资委系统企业的1/10、1/8和1/5。

目前，上海市仍在延续这一政策。在4个月前公布的《上海市2016年预算执行情况和2017年预算草案的报告》中，上海市进一步将当年市本级国有资本经营预算收入调入一般公共预算的比例提高到了22%。

紧跟上海市，广州市也开始试点，逐步提高国有资本收益收缴比例。2017年4月，广州市财政局公布，今年市本级国有资本经营预算将按照当年利润收入的22%调入一般公共预算，较去年提高2%。

地方层面的积极探路，只是万里长征第一步。下一步，国资划转社会保障基金或将向更加多元化的路径转变。未来，确保社保基金稳健运行，隐性债务是否能随国资“输血”而出现转机，只能静观其变。此外，对社保基金持股、行权规则的制定，对划转之后社保基金的监管及如何承担经营风险等问题，也同样值得关注探讨。

（李浏清）

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