关于基层公务员“双通道”的浅析

赵子建：打造基层公务员上升“双通道”

日前，我国公务员制度改革又有了新的进展。2014年12月2日，中央全面深化改革领导小组第七次会议召开，会议审议了《关于县以下机关建立公务员职务与职级并行制度的意见》，提出要在全国县以下机关实施这项制度。2015年1月30日，人力资源和社会保障部、中央组织部、中央编办、财政部、国家公务员局联合召开电视电话会议，就这项制度的实施进行了动员部署，预计年内，该制度将在全国各地陆续铺开。

县以下机关建立公务员职务与职级并行制度是提高政府社会治理能力的重要保证。县以下机关公务员是履行政府公共管理职能、为社会直接提供公共服务的主要力量，能否对其进行有效管理，直接影响政府形象与工作效能。

本质是扭转基层公务员争挤领导职务现象

长期以来，我国公务员职务与职级联系过于紧密，“以职定级”的色彩明显，职务本位现象突出，导致公务员的职业发展事实上只有职务晋升一条通道，大家都往职务上挤，由此带来一系列问题。县以下机关问题尤为突出。

从内涵上讲，公务员的职务与职级同为职位的构成要素，二者应该是相对独立，彼此分离的关系。职务是职责、职权的统一。职级是职务、能力、业绩以及资历的标志。职务赋予公务员权力，但同时也规定了公务员必须承担的责任。职级给公务员带来物质利益，但同时也要求公务员用能力、业绩以及资历来交换。职务与职级分别满足公务员不同的价值追求。

在县以下机关建立公务员职务与职级并行制度，其本质就是适度分离目前职务与职级较为紧密的联系，统筹考虑公务员职业发展的不同价值追求，为基层公务员打造职务晋升与职级晋升两条不同的职业发展通道。

根本目的在于打破机构规格对基层公务员“压职压级”

所谓压职压级，是指在县以下机关，大量公务员的职务层次被限制在科级以下，级别晋升的空间也被限制在很小的范围内。

在我国的公务员体制中，没有中央公务员和地方公务员之分，机构规格基本限定了县以下机关公务员的职务发展空间。据统计，目前县以下机关公务员占全国公务员的近60%，其中相当一部分公务员在退休之前都解决不了副科级职务。在一个县，县长的职务是处级正职，副县长是处级副职，税务局的局长是科级正职，副局长是科级副职。但一个县能够担任县长、局长的人毕竟是少数。因此，对于绝大多数公务员来说，现实中往往只有科员和办事员两个职务晋升层次。

至于级别晋升，县以下机关的空间也很小。以机关科员为例，按现行职务与级别的对应关系，科员的级别共有二十六级至十八级九个等次。2006年4月颁布的《公务员职务与级别管理规定》规定，公务员累计五年定期考核结果为称职以上等次的，可以在职务对应的级别范围内晋升一个级别。假设一个科员的初始级别为二十六级，算下来，如要晋升到十八级，他至少需要四十五年时间，而四十五年之后，就算二十岁参加工作，他实际上也早已过了退休年龄。

在县以下机关建立公务员职务与职级并行制度，其根本目的是打破机构规格对基层公务员的压职压级，为基层公务员开拓更加广阔的职业发展空间。

核心是切实改善当前基层公务员的待遇状况

压职压级最直接的后果就是基层公务员的待遇得不到合理的改善。根据现行的公务员工资制度，公务员工资主要由职务工资、级别工资、津补贴和奖金四部分构成。公务员要提高工资，主要靠晋升职务。但是通过职务晋升提高待遇，对绝大多数基层公务员来说，是不现实的。基层公务员晋升职务的需求与基层职务资源的稀缺，是一对永远无法解决的矛盾。

在县以下机关建立公务员职务与职级并行制度，就是通过相对分离职务与职级之间过于紧密的联系，弱化职务对公务员待遇的影响，同时强化职级对待遇的决定作用。这样一来，基层公务员也可以在不解决职务的情况下，通过晋升职级，直接改善待遇。2006年6月，人事部、财政部曾联合印发《公务员工资制度改革实施办法》，提出实施职级工资制的方案，公务员任职达一定年限，级别达到一定等次，考核连续五年称职以上，就可以执行现任职务上一层次非领导职务的职务工资、津补贴标准以及住房、医疗等待遇。但由于种种原因，地方一直没有落实这一政策。此次在县以下机关建立公务员职务与职级并行制度就是对2006年公务员工资制度改革方案的进一步落实。

必须避免制度执行上的偏差

职级晋升的基本条件不能“流于形式”。在县级以下机关推行公务员职务与职级并行制度的关键，是建立科学完善的职级晋升制度。只有建立科学完善的职级晋升制度，保证职级晋升的客观公正，职级才能真正成为公务员职业发展的一条通道。建立客观公正的职级晋升制度，首先必须严格遵守职级晋升的基本条件。本次改革为县以下机关公务员设置了5个职级，由低到高依次为科员级、副科级、正科级、副处级和正处级，并规定了职级晋升的基本条件，如晋升副科级须任科员级或科员满12年，级别达到二十三级，任职年限还可以根据任现职期间的年度考核成绩适当缩短或延长。职级晋升的基本条件也是职级晋升的基本要求，任何职级晋升必须在满足基本要求的前提之下才有可能。职级晋升的基本要求不能变通，更不能流于形式。

改善基层公务员待遇不能搞“公共福利”。在县级以下机关建立职务与职级并行制度，其核心是为了改善基层公务员待遇不公平的状况，使那些在现实中没有多大职务晋升空间的基层公务员，也可以通过职级晋升获得合理的待遇和尊严。但是，机会平等并不代表平均主义，改善待遇也不是“吃大锅饭”。基层公务员的职级晋升与待遇改善必须坚持德才兼备、以德为先、注重工作实绩、体现个人资历的基本原则，保证职级晋升具有适度的竞争性，没有竞争的晋升难以产生持续的激励效果。因此，对于那些已经达到规定任职年限和级别条件的公务员，也要对其德才表现和工作实绩进行测评考核，使职级晋升和待遇改善与公务员日常工作的努力程度、工作业绩真正挂钩。如果无论干多干少、干好干坏，都不影响其晋升，就无法排除有些公务员会挖空心思找关系，钻空子，把过去的“跑官”变成现在的“跑级”，最终“劣币驱逐良币”，破坏职级晋升与待遇改善的公平性。

职级晋升过程不能“暗箱操作”。职级晋升必须保证晋升过程的透明公开。过程的透明公开是加强对职级晋升社会监督的有效途径，也是确保职级晋升严肃性的重要手段。(作者单位：国家行政学院)

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