社保制度：从国家无限责任到三方承担

南方日报驻京记者 王腾腾

近日，面对引起对缴费基数仍在上涨、成为企业和个人的负担的社会热议，人社部回应说，社会保险费率将适时适当下调。

目前，我国社会保险的主要项目包括养老社会保险、医疗社会保险、失业保险、工伤保险、生育保险，统称“五险”。“五险”的缴费分别由个人、企业、国家三方负担。

在新中国的社会保障体系建立之初并非如此，而是统一由国家单位承包，个人无偿享受。如今改革并且建立一个现代化的社会保障体制无论对于个人的生存、国家的生存与发展来说都极其重要。

国家“大包干”

1985年是中国社会保障体制建设的分水岭。

中国人民大学教授郑功成表示，如果全面考察与社会保障直接相关的重大事件或者重大政策变异，可以发现1986年前的社会保障政策变革只是为了延续原来的国家单位保障制，进入1986年后才真正出现了社会保障制度从此发生着根本性的变化。

这里的“国家单位保障制”即在强调国家、单位、个人利益高度一致的原则下，由国家扮演着社会保障制度的确立者、保证者的角色，再由国家(通过政府)和单位共同扮演着社会保障的供给者与实施者的角色，国家与单位相互依存，承担共同责任。“个人与所在单位构成不可分割的关系，无偿地享受着相关社会保障待遇，从而是一种典型的国家单位保障制模式。”郑功成表示。

新中国在战后的废墟上成立，面临的最大问题被归结为“吃饭”问题。据统计，1949年底全国有灾民4550多万人，全国急需救济的群众总数在5000万人以上，占当时全国总人口的10%。因此在起初的一段时间内，建立适合的社会保障体制救济民生十分重要。

1951年2月26日，政务院颁布《中华人民共和国劳动保险条例》标志着中国城镇企业职工劳动保险制度的确立。企业必须按月缴纳职工工资总额的3%作为劳动保险金，其中30%上缴中华全国总工会。

据统计，1956年享受劳动保险待遇的职工人数相当于当年国营、私营企业职工总数94%。同时，由于劳动保险制度是对低工资制的补充，它为城镇居民提供了“从摇篮到坟墓”的保障项目。在医疗方面，则被分为机关事业单位等的公费医疗与企业的劳保医疗。在这里，企业依附国家，国家承担无限责任。

社会保障制度实施稍晚的农村则是以“五保”制度为代表。1956年《一九五六年到一九六七年全国农业发展纲要》和《高级农业生产合作社示范章程》规定，农业合作社应对社内丧失劳动能力、生活没有依靠的社员给予适当照顾，做到保吃、保穿、保烧、保教、保葬。

农村的医疗保险制度带有强烈的实践带动规划的特点。合作医疗在农村的普及在“文革”期间，由于毛泽东主席肯定了湖北省长阳县乐园公社办合作医疗的经验，称赞“这是医疗战线的一场大革命”，“解决了农村群众看不起病、吃不起药的困难”，并指示把医疗卫生工作的为点放到农村去。合作医疗随之被当成政治任务在全国迅速大面积铺开、合作医疗农村保健站、数量庞大的赤脚医生成为解决广大农村地区就医问题的三件法宝。到了1976年，全国已有90%的农民参加了合作医疗，农村缺医少药的问题基本得到解决。

改革催生社保体制变化

1978年5月国务院颁行了《关于安置老弱病残干部的暂行办法》《关于工人退休、退职的暂行办法》等法规，对于恢复被“文化大革命”破坏掉的退休养老制度起到了重要作用。

1978年重设民政部，主管全国社会救济、社会福利、优抚安置事务；劳动部门的工作亦开始恢复正常。民政部恢复后，在20世纪80年代中期更是高举社会保障的旗帜，成为当时推进社会保障制度建设与改革的重要力量。

计划经济时期，中国的社会结构大体上是以工人阶级—农民阶级为基础，以干部—市民—农民为身份特征的分层结构。“改革以后，这种简单的工人阶级、农民阶级的二元结构发生了巨大改变，很多新兴职业群体借着改革的东风，一下子冒出来。”中国人民大学教授韩克庆说。

在这种情况下，中国社会保障体制的发展迎来了分水岭，开始过渡到国家、社会保障制的时期。即由国家、单位、个人三方共同承担。“1986年以前中国是没有‘社会保障’概念的。这一年将提出这个概念，并且为以后的发展奠定基础。”郑功成说。

1986年是改革集中的一年。1986年4月12日六届全国人大四次会议通过了《国民经济和社会发展第七个五年计划》作为施政大纲，首次提出了社会保障的概念，社会保障社会化被正式载入国家发展计划。其次是7月12日国务院颁布《国营企业实行劳动合同制暂行规定》和《国营企业职工待业保险暂行规定》两个法规的颁布，则是中国社会保障制度发生根本性变革的关键性标志。11月10日劳动人事部颁发《关于外商投资企业用人自主权和职工工资、保险福利费用的规定》，意味着国家消除了社会保障单位化的烙印。

三方承担的社保体制

1993年11月14日，中共十四届三中全会通过《关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》，社会保障制度被确认为市场经济正常运行的维系机制，社会保障被界定为市场经济体系的五大支柱之一，明确要求“建立多层次的社会保障体系”，并规定了“社会保障体系包括社会保险、社会救济、社会福利、优抚安置和社会互助、个人储蓄积累保障”及“城镇职工养老和医疗保险金由单位和个人共同负担，实行社会统筹和个人账户相结合”。

“中国社会保障社会化，以及以社会统筹与个人账户相结合为代表的个人责任回归，自此成为改革中追求的主要目标，并越来越多地体现在这一阶段的社会保障政策实践中。”郑功成表示。

1994年，国务院先后颁布《农村五保供养工作条例》《国家八七扶贫攻坚计划(1994-2000)》《关于深化城镇住房制度改革的决定》等，并批准国家体改委、财政部、劳动部、卫生部联合发布的《关于职工医疗制度改革的试点意见》，并进行“两江试点”，即在江西九江与江苏镇江开展医疗保险制度改革试点。医疗社会保险开始取代公费医疗与劳保医疗。在经过了医疗保险的试点以后，1995年国务院确立了社会统筹与个人账户相结合的养老保险制度模式，职工基本养老保险制度在全国范围内实行统账结合模式。

1998年是中国社会保障改革进程中一个特别重要并且取得重大实质性进展的年份。社会保障从1998年开始，逐渐摆脱了为单纯国有企业改革被动配套和为市场经济服务的附属角色。是年3月，新一届中央政府在保留民政部的同时，新组建了劳动和社会保障部，统一了社会保险的管理体制。

此后，1999年国务院先后颁布《失业保险条例》《住房公积金管理条例》《城市居民最低生活保障条例》。2000年12月25日，国务院发出《关于印发〈完善城镇社会保障体系试点方案〉的通知》，同时附有《完善城镇社会保障体系试点方案》，并决定自2001年起在辽宁全省试点，自此揭开了社会保障由单项改革向综合改革推进的序幕。

社会保障制度在2004年首次明确载入宪法，2008年中央政府机构调整，组建人力资源和社会保障部，将对劳动者的社会保险管理纳入一个行政部门，同时调整了民政部内设机构及其职能，更能够适应社会救助与社会福利及慈善事业的发展需要；同时，新型农村合作医疗全面快速推进，城乡义务教育完全实现免收学费杂费，还有残疾人保障事业在立法与政策上获得重大突破。

目前，三方承担的社保制度体系已经逐步完善，各级政府加大对社会保险基金的投入。仅2013年全国各级财政对企业职工养老保险的补助资金就达2669亿元，其中绝大部分是中央财政补助。今后随着社会保障制度的进一步完善，按照十八届三中全会确定的改革方向，社保费率将适时适当下调，以有效平衡国家、单位和个人的负担。

【出处：南方日报】

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