社保机构垂直化管理：一场上下级的微妙博弈

[ “当前社保经办机构存在的种种问题，最让百姓不满的是碎片化的社保政策，出政策的是人社行政部门，但最后参保人会把这些不满都记在社保局头上，社保经办机构承受着难以承载之重。” ]

全民社保正在把中国的社保经办机构推向一个改革的十字路口——继续这样“小马拉大车”走下去，终有一天会不堪重负；或者通过体制性改革使经办机构成为独立法人团体，从人社行政部门分离，使其成为责权对等的机构。

虽然诸多研究机构和专家学者多次呼吁社保经办机构应该去行政化，成为独立自主运营的社会公共服务机构，国家在行政体制改革中已有政事分开的要求，但这一建议在现实中却不易推动，人社行政部门对自己的“儿子”舍不得“放手”。

“经办机构本应该是参保人的代言人，社保基金的经理人，基金安全的维护人，而现实中它却是行政部门的被管理人，这种错位导致经办机构无法达到服务型政府的要求。”对此，社会保险人士和商业保险人士都有同样的看法。

缺乏“话语权”

《第一财经日报》记者在基层采访时发现，地方人社厅局与它的“二级单位”社保局之间的关系“微妙”——很多地方社保局和人社局之间事权职能、责任边界不清晰，工作中常有“尴尬”。

某基层社保局长孙谦形象地说，“当前社保经办机构存在的种种问题，最让百姓不满的是碎片化的社保政策，出政策的是人社行政部门，但最后参保人会把这些不满都记在社保局头上，社保经办机构承受着难以承载之重。”

孙谦说，社保经办部门在一线是最了解政策的可行性和参保人的实际需求，如同一位老护士，她的实际经验要比年轻的医生还要丰富，但社保机构缺少话语权。

很多时候社保经办部门甚至没有政策知情权。

地方社保系统的人士表示，他们现在受到的最大压力就是前台工作的压力，因为人社部门出台的很多政策都是先发布后出细则，社保经办部门并不比老百姓知道得更多更早。

记者在调查中得知，这些年政府在社会保障领域出台的很多政策虽然是惠民政策，但却对地方基金的可承受能力考虑不足，政策的可持续性堪忧。比如连续多年上调企业职工养老金，这对很多地区的养老保险基金形成了比较沉重的负担，一些欠发达地区甚至今年3月份上调完养老金之后，当期的养老金发放就出现了缺口，不得不向上级申请调剂金。

令地方社保官员更加困惑的是，行政部门出台的养老金政策向高级技术人员倾斜。一位社保官员向本报记者介绍，当地平均养老金才2500元左右，但如果一个人有高级工程师的职称，他一个月就可以比别人多拿600元、800元或是更多，是养老金的24%至32%，而他们交的社保费并不比别人多。

这位官员说，社会保险强调的是权利和义务的对等，缴费相同，待遇就应该是相同，如果高级工程师在退休之前并不比普通员工缴费多，他也不应该比别人拿钱多。

“政府部门既然下了文件，我们还是认真执行。但如果真的要照顾这部分人，应该是财政专项补贴，现在由基金支付实际上对普通参保人有不公平。”他说。

广东省信访局联合广东省社科院近日完成的一份名为《全面深化改革，构建广东省大社保新体制》的研究报告中称，作为服务执行机构的社保基金管理机构，本应是参保群体的“代言人”和基金“守门人”，但由于法律责任主体、会计管理主体的地位不明晰，与行政主管部门关系未理顺，致使工作独立性和主观能动性受到影响，从而降低了基金管理的专业化、现代化水平，以及服务的人性化和贴心化水准。

混搅的“政事合一”

报告课题组在调研中发现，许多行政主管部门对社保具体情况、数据掌握不齐全，将很多属于行政管理范围的社保业务，交由社保经办机构越俎代庖，再以人社部门名义处理。

部分县区甚至出现社保行政主管部门与经办机构合在一起办公、人员混岗、经费混合使用的情况；一些地方的行政主管部门甚至直接干预具体业务，操控技术流程。

珠三角的一位社保局负责人坦言，社保局有的科室，人社局也有，平时大家都相安无事，但一有权力来的时候就会争权，其原因就在于这两家都不知道彼此业务的边界在哪里。

当前普遍存在的现状是，社保经办机构是一级法人，在行政体制中是人社行政部门的二级下属机构。按照行政管理的规定，下级单位办事必须经过的流程多、环节多，如申请经费，必须先报给上级人社部门，通过人社部门报给财政部门，财政部门审后，再批回人社部门，人社部门再批回社保机构。

办理工作走这种流程下来需要很长时间，很多时候社保局提出的建议在人社局这个层面就已经被搁置了，难以到达政府的层面。

“权责不对等”

张俊最终还是决定离开这个已经工作了8年的岗位。临走之前，他对屡次挽留他的社保局领导李涛说，他希望到更有活力的体制中工作，即使公务员他也不想当了。

毕业于名牌大学计算机系的张俊是某地级市社保局的一名临时聘用人员，在过去的4年间，他带领着社保局聘用的另外几个临工，完成了该市的电子社保工程。

在张俊辞职4个月之后，李涛在一间临街的办公室接受《第一财经日报》采访时表示，张俊对于当地电子社保系统的推进起到了举足轻重的作用，但是他没有办法给张俊“名分”，在过去的十多年，该社保局的事业编制一个都没有增加。

在参保人和参保业务“井喷”的大背景下，社保系统的信息化已经成为缓解人手不足的唯一出路。

本报记者在基层调查时了解到，社保信息化同样是多龙治水，需要使用信息系统的社保局却不具备建设信息化系统的职能。目前，信息系统建设维护单位与社保经办机构是分离的，这种机构设置社保经办机构管不到人，也管不好事。这就如同一个每天要算账的人手中没有算盘。基层社保经办机构现在开展工作离不开信息系统，信息化建设的进度跟不上业务需要。

于是，李涛不得已使用像张俊这样的临时聘用人员来进行信息化建设。“我这也只是在打擦边球，说不定哪一天上级部门就不让社保局管理这套系统了。”李涛说。

就像很多行政事业单位存在的人事弊端一样，承担着基金运行风险的社保经办机构既无权使用、提拔单位的优秀骨干员工，上级部门还会派来不懂业务的人担任这种专业性很强的部门的领导职务，工作中常会出现外行领导内行。

中国社科院世界社保研究中心发布的《中国养老金发展报告2013——社保经办服务体系建设》称，社保经办机构在人事体制上，与人力资源紧缺并存的是，行政管理干部体制僵化、进人用人机制不合理、官僚作风、人浮于事、办事效率低等诸多方面。

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