郑惠强：推动养老保障制度结构性改革

我国养老保障制度的脆弱性，不仅体现在职工养老保险现存的种种弊病和潜在的支付危机中，也体现在整个养老保障体系结构的不平衡上。具体表现为：一是“三支柱”的养老保障改革目标落空，公众的养老保障预期主要寄望于政府组织实施的基本养老保险;二是制度分割、城乡分割、群体分割、身份差异与待遇差距问题严重，引发的社会矛盾与群体对抗;三是运行机制不健全，政府责任过重，市场机制缺位，难以形成政府和市场两方面的合力;四是经济保障和服务保障没有齐头并进，养老服务保障的功能无法有效体现。因此，结构性改革是养老保障制度可持续运行的必由之路。

推动养老保障制度结构性改革，首先要建立政府主导与市场机制相结合的管理模式。政府主导与市场机制相结合，政府保“基本”，市场管“补充”，在完善基本养老保险的基础上，发展补充养老保险，已经成为各国的共识。政府在养老保障制度中的主导责任主要包括推动立法、财政支持、监督管理与宏观调控。在突出发挥政府主导作用的同时，应充分利用市场机制，调动社会资源，弥补政府功能的不足，促使养老保障制度更好发展。

为推进改革的顺利进行，并较好地体现职业特色、群体特色、个体特色、地区特色及效率观念，发展补充养老保险应该成为国家养老保障制度安排的必要配套措施。根据养老保障制度的改革和发展目标，我国基本养老保险、职业性养老保险、商业性养老保险的替代率分别为50%、20%和10%左右，即基本养老保险和补充养老保险合计维持在80%左右的替代率水平。随着市场化改革的深化，从长远趋势来看，建议进一步提高职业性养老保险和商业性养老保险的替代率，将补充养老保险替代率提高到40%-50%，形成基本养老保险、补充养老保险协同发展的体系结构。

合理界定政府、雇主和个人三方主体在养老保障体系中的责任也是改革的方向。在现阶段乃至未来一定时期，政府对养老保障制度建设需要给予更高程度的重视、更多的财力投入和更全面的制度建设，同时通过承担整个社会保险机构的运行和管理经费以及最终弥补基本养老保险基金缺口，分担职工的养老保险责任。雇主作为职业性养老保险的主体，必须通过激励性制度安排，引导其自主建立职业性养老保险。劳动者和其他社会成员应在积极争取社会福利权益的基础上，制定个人风险管理计划，根据自身情况购买商业性养老保险，作为社会养老保险的必要补充，体现对自己的责任心。

我国基本养老保险实行社会统筹与个人账户相结合的运行方式。但从多年的实践来看，实帐积累的个人账户由于管理成本高、待遇不确定、资金风险大等原因，既没有增进效率，也难以解决人口老龄化情况下的退休收入保障问题，因此应该尽快分离社会统筹和个人账户。改革的方案有三种：一是适当调整养老金体系的层次划分范围。第一层次为政府经办的、强制实施的、财政兜底的现收现付制养老金，即现行基本养老保险中的社会统筹基金部分。第二层次为政府强制实施的、基金积累制个人账户养老金，即现行基本养老保险中的个人账户基金部分;第三层次是政府财政或税收政策支持和鼓励的、单位和个人自愿购买的养老金，包括团体养老保险、职业性养老保险和个人养老保险等。二是将现行基本养老保险中的“个人账户”基金部分从基本养老保险中剥离。三是将现行基本养老保险中的个人账户基金即自愿的储蓄性养老保险做成第三支柱，使之与第二支柱的职业性养老保险一起成为基本养老保险最主要的补充性养老保险。

另外，我们要注重将经济保障和服务保障相结合，更加注重服务保障。只有经济保障和服务保障并重，才能够有效化解养老保障的经济压力与服务压力，切实保障和改善国民生活。在逐步提高养老经济保障的同时，政府和社会应不断探索建立多方参与、多种形式结合的养老服务体系，丰富老年人的晚年精神生活。一方面要鼓励兴建更多的养老服务设施，满足老年人的养老服务需求。另一方面，要鼓励各类民间组织、义工团体更多的关爱老年人，丰富老年人的精神生活。

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