养老并轨倒计时

在争议中停滞多年后，机关事业单位人员与企业人员双轨并行的养老“双轨制”，又见并轨曙光。

2014年“两会”期间，国务院总理李克强在工作报告中，明确作出了“改革机关事业单位养老保险制度”的表述。而后，全国政协委员、人力资源和部副部长胡晓义回应称，这句话列在2014年重点工作里面，“我体会是给出时间表了。”

为全体国民建立公平的社会保险体系，打破职业身份间的制度壁垒，早已是改革共识。2008年推行的事业单位养老保险制度改革先在浙江、广东、山西、上海、重庆五省市试点，提出事业单位退休制度向企业“看齐”，并在此基础上为事业单位人员建立职业年金。按照人社部的“两步走”规划，事业单位养老改革经验一旦成熟，便推进公务员的养老改革。

这两步中的第一步，却因重重阻力从未真正落地。

2013年，社会领域诸多改革重启，中国的社会养老保险制度也面临结构上的调整。相关部门专组工作小组，国内外多家研究机构参与其中，共同制定养老金改革的方案。双轨制并轨，则是其中最为重要的议题之一。下半年的十八届三中全会为改革定调，再次提出“改革机关事业单位养老保险制度”。

至此次“两会”，国务院及主管部门的表态自有其深意。接近决策层的学者介绍，中央层面就并轨一事决心已定。且改革不再先行试点，而选择“一步到位”。至于并轨的具体方案、方向原则业已确定。

试点碰壁

机关事业单位和企业的养老制度，在上世纪90年代初“分道扬镳”，收入差距日渐扩大。

与市场经济改革相同步，中国的企业率先改制成为自主经营、自负盈亏的市场主体。企业职工的社会养老保险制度，从上世纪80年代开始试点，至上世纪90年代完全建立，采取的是与过去由单位统筹截然不同的路径。企业缴费形成统筹基金，以当代人缴费供养上一代人，为“现收现付”；个人缴费则进入个人账户，进行长期积累，多缴多得。

不过，由于制度建立之初，从未缴费或仅部分缴费的“老人”“中人”数量庞大。当退休待遇的支付责任从企业转移到养老保险后，最初的“债主”——国有企业以及与其盈亏一体的政府财政，却未将相应的资金注入到养老保险的统筹基金中。20%的统筹基金无法确保退休人员的当期待遇发放，借支个人账户便成为普遍做法。但即便28%的缴费全部用于维系当期待遇发放，还有许多省份入不敷出。

在2012年，出现亏空的省份数量达14个。当年政府则补贴2527.3亿元，以维持基金运转。

高缴费与高补贴，并非对应高收益。经过连续十年养老金上调后，城镇退休职工的平均养老金水平刚超过2000元。

“而机关事业单位，不像企业那样处于经济体制改革的最前沿，所以虽然也有一些地方进行了改革的尝试，但总体进程相对滞后，单位和个人没有缴费，仍按‘最后的’基本工资计发退休金，仍由单位负责保障。”胡晓义在2013年底解读十八届三中全会决定时说。

根据2012年全国公共财政支出决算表，当年国家财政为行政事业单位离退休人员支付的退休金达到2848亿元。

两种制度下，机关事业单位人员和企业人员在“付出”与“受益”上的差距显而易见。根据《中国劳动统计年鉴》，2005年企业职工养老保险金平均为732.46元，事业单位人员为1367.42元，机关人员则是1531.74元。到2011年，机关事业单位人员的离退休金每年已经达到2.61万，企业人员仅为1.81万。

从机关事业单位合同制工人和自收自支事业单位开始，1993年前后，多个省份也开始机关事业单位养老制度的局部试点。但这些所谓的试点，实施细节差异巨大，大多数地区的待遇与缴费无关，仍由职级确定，欠缴现象也颇为严重，社会统筹有名无实。1997年，中央层面曾试图对各地试点进行整合，但最终不了了之。相应改革搁置多年，直到2006年才再次启动。

作为事业单位分类改革试点的一部分，经过将近三年的研究讨论，《事业单位工作人员养老保险制度改革试点方案》（下称《试点方案》）在2008年3月正式下发。山西、上海、浙江、广东、重庆五省市被选为试点省份，要求在年内启动改革。

此番改革思路明确。事业单位养老保险制度向企业“看齐”，在缴费费率、筹资渠道、计发办法等方面与企业职工采取完全一致的制度模式，且“条件具备时”，事业单位养老保险基金要与企业职工的基本养老保险基金统一管理使用。同时，作为对事业单位人员退休待遇下降的补偿，这份方案也提出要为事业单位人员建立职业年金制度。

然而时至今日，五省市改革却无一例外均陷入停滞。事业单位人员担心改革后退休待遇下降，被普遍看作最大的阻力。尽管改革方案中提出要为其建立“职业年金”，但配套细则却迟迟未出。且若按照文件要求，为事业单位人员建立个人账户实账管理，需要大量财政补贴，再加上职业年金的投入，地方财政压力巨大，政府方面也无积极性推进。不少事业单位人士更是呼吁，即使要改革，也应该同公务员一起改，方显公平。

此种“把公务员一同拉下水”的呼声，在2011年得到“回应”。时任中央组织部部长李源潮提出要对公务员社会保险制度进行“前瞻性制度设计和试点”后，人社部表示已启动将公务员纳入养老保险体系的制度设计工作。

“推进机关事业单位养老保险制度改革”，开始不断出现在政策文件中。新一轮养老保险改革顶层设计启动后，公众更对于双轨并轨寄予厚望。当这一表述再次出现在十八届三中全会的决定之中时，业界普遍认为，此次“要动真格了”。

改革模式已定

关于机关事业单位养老并轨的具体设计，胡晓义曾在多个场合向公众做出解释，表示其模式和企业总体一致：实行统账结合的基本养老保险制模式，以体现公平。

一方面，机关事业单位养老保险将实行单位和个人缴费，建立社会化的养老保险基金，实现社会统筹互济、均衡单位负担；另一方面，养老金的计发办法也要彻底改革，基本养老金水平与个人历年的缴费水平、缴费年限挂钩，体现多缴多得、长缴多得。保障改革平稳推进的重要环节，自然是建立职业年金，以构建多层次养老保险体系。

在学者们看来，此番定调与2008年《试点方案》所体现的改革思路相比，关键在于如何理解“统账结合”。2008年的试点，未能得到学界普遍认同的一个重要原因，便是将事业单位简单并入企业轨道，而企业轨道本身问题重重。

一方面，是个人账户资金被挪于保障统筹基金当期支付。个人账户空账运营后，与“统账结合”的制度设计相去甚远。个人账户无法实现长期积累，整个制度更面临老龄化高峰期的支付风险。机关事业单位的养老制度向企业并轨，政府若未为“老人”“中人”注入相应的资金，新建的个人账户无法实账运营，也将面临同样的问题

另一方面，即便机关事业单位并轨后对个人账户实账管理，当前体制下也无保值增值途径，徒增资金管理风险。

胡晓义因此也特别强调称，所谓并轨，并非简单把机关事业单位退休制度并入企业养老保险制度，“而是朝着一个共同的方向改革和推进，最终取消双轨制”。

悬念何在

据财新记者了解，目前提交人社部的多套改革方案中，已有共识的部分是统筹基金部分：机关事业单位人员养老保险的统筹部分与企业人员一致，缴费进入统筹基金。但具体费率多少尚未确定。

中国政法大学法和经济学研究中心教授胡继晔分析，按照十八届三中全会上“适时降低社会保险费率”的表述，并轨后无论机关事业单位还是企业人员，统筹基金的缴费费率很可能下调。

最大悬念存于个人账户的设置方式。学界则有建立实账及实行名义账户的两大分歧。

在胡继晔看来，机关事业单位人员新建的个人账户必然要实现实账运营。他建议借鉴英国“自动加入”（auto-enrollment）的职业年金制度。英国从2012年10月起，要求所有年收入7475英镑以上、年龄在22岁到法定退休年龄之间、没有参加任何职业养老计划的人“自动加入”职业养老金计划，雇主缴纳雇员工资3%，雇员本人缴纳4%，政府以税收让利的形式计入1%，合计8%的缴费注入雇员的个人账户，组成强制性的养老金的第二支柱。

胡继晔认为，机关事业单位人员的个人账户，也可视作一种强制加入的职业年金，由雇主、雇员共同缴费，实账管理，市场化运营。这样也解决了职业年金难建立的问题。

曾向人社部提交养老改革顶层设计方案的清华大学公共管理学院教授杨燕绥也持类似的观点。

在她看来，8%的个人账户需要分解。其中一部分，以养老金税的形式进入统筹基金，为国民提供基本养老保障；而留在个人账户中的部分，则必需实账运营。她建议，这部分个人账户，与企业年金个人账户、商业保险个人账户等储蓄性质的资金整合，建立完善的监督管理机制和受托人制度，进行市场化运营。

以中国社科院世界社保研究中心主任郑秉文为代表的一些学者，则认为做实个人账户并不现实，建议承认中国基本养老保险现收现付的事实现状。但在现收现付框架下，个人收益与缴费直接挂钩，为每个参保人建立一个“名义账户”，将现有统筹基金部分也计入个人账户，多缴多得。

最终的并轨方案，将取决于“统账结合”模式的最终调整路径。十八届三中全会的决定中，已将长期以来“做实个人账户”的口径调整为“完善个人账户”，在学者们看来，这也为了更多的可能性。

胡晓义亦强调，养老并轨需要做好顶层设计。“如果缺乏深思熟虑而仓促上阵，就可能造成新的矛盾和问题。”以今年为期，时间已经相当紧迫。

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