张志远：转型时期我国农村养老问题及出路

第一，树立农村养老社会政策从道义型向责任型转变的理念。2009年9月1日，国务院印发了《关于开展新型农村社会养老保险试点的指导意见》（下简称《新农保》），标志着全国新农保试点工作正式启动。《新农保》试点地区农村60岁以上老人可领每月55元，每年660元的基础养老金。为了维持《新农保》的可持续性，要求子女缴纳个人社会养老保险费，实现《新农保》代际之间平衡。农村养老问题实质是如何为农民养老提供合理有效的制度设置和筹资途径，建立起农民负担得起的个人缴费且能为农民提供实质性保障的农村社会养老保险制度。前几年，学者曾提出征集农村社会养老保险税。安增龙指出，农村社会养老保险筹资渠道的一个创新就是征收农村社会养老税[v]。笔者对此持反对意见。首先，应该厘清农村社会养老税征收的对象。是向农民征收，还是向城市市民征收，是向高收入者征收，还是向低收入者征收。征收的额度是多少？征收对象能不能承受？况且，面对当前区域之间、城乡之间人均纯收入差距日益拉大趋势，完善收入分配制度是当前的主要任务。增加农民收入是缩小城乡之间收入差距、推进农村经济社会发展的前提。近年来，为了减轻农民负担，中央对农村实行“多予、少取、放活”的方针，不仅在“十一五”期间已经免除农业税，而且逐年增加对农村发展的资金投入力度，着力实现农村又好又快发展。征收农村社会养老税，显然会增加农民负担，与当前中央“多予、少取、放活”的方针不符。目前，我国为农民养老绘制了宏伟蓝图，正在制度建设和资金投入方面加大对农村老人养老的投入力度，让农村老人实现“老有所养”、“老有所乐”，度过幸福安祥的晚年。第二，建立优化适度可行的养老筹资机制。参加新农保的农村居民应当按规定缴纳养老保险费。缴费标准目前设为每年100元、200元、300元、400元、500元5个档次，地方可以根据实际情况增设缴费档次。“多交多收益”。但绝大多数农民按照每年100元进行缴费。据测算，农民若按每年100元的标准缴费，农民60岁时领取养老金与自己缴纳养老金相比，基本不受益，而且还要承担物价上涨带来的货币贬值的损失。就集体补助而言，我国区域之间仍存在很大差异，东部发达地区农村集体经济发达，对新农保的辅助功能自然不存在问题，而在中西部地区、边疆少数民族地区的许多地方，村集体经济是空白，难以发挥村集体经济对养老的辅助功能。笔者在我国西部多民族聚居地区西双版纳州调研发现，村集体经济难以发挥辅助农村养老功能。虽然各地政府也积极扶持村集体经济，但这种局面近期难以得到根本性改变。所以建立优化合理缴费机制，让农民清楚每年缴费多少，政府补助多少，将来收益多少，提高农民的养老保险的缴费积极性，而对特困群体，则可以通过相应的救助措施，为农村老人养老筹资提供制度保障。第三，政府应逐步提升农民基础养老金水平。由于城乡二元体制的长期存在，城市和农村发展失衡的趋势，城乡收入差距呈现拉大趋势。自党的十六大以来，中央实行以人为本为核心的科学发展观。党的十七大报告曾指出，加快以民生为重点的社会建设，着力实现经济建设和社会建设协调发展。我国已将加快推进以民生为重点的社会建设作为目标，加大对教育、医疗、养老、就业等领域的投入。当前，我国物价处于高位运行，农产品价格大幅上涨，农民基础养老金购买力下降，农村老年人基本生活受到影响。2010年1月，我国民政部社会福利和慈善事业促进司司长王振耀在“中国十大社会政策评选”新闻发布会上指出，我国社会福利政策存在有钱不会花[vi]。虽然王的观点针对医保问题，但农村养老福利制度建设亦有同质性。2011年1至12月，中国全年财政收入首次突破10万亿元大关，达到10.37万亿元，比2010年增长24.8%，创下历史新高[vii]。政府财政收入创下历史新高为有效解决农村养老问题提供重要的物质基础。政府应转化职能，转化服务理念，把更多的财力投向农村的社会养老体系建设，扩大新农保覆盖面，逐步提升农民基本养老金水平，满足农村老年人基本生活需要。
第二，以新农村建设为契机推进家庭养老。西方文化中，代际之间是类似“接力棒”的关系，而我国传统文化代际之间是互利互哺。我国家庭养老不仅能够基本满足老年人衣食住行、日常生活照顾等生理方面的需求，同时还建立了家庭基本成员之间经常的互动，对于满足交往及情感体验方面的需要起到不可替代的作用[viii]。尽管当前一些农村出现家庭养老困难等问题，但家庭养老仍将在今后长时期内占据农村养老的主导地位，对农村养老发挥重要作用。解决的途径是，以当前社会主义新农村建设为契机，大力推进新农村精神文明建设，积极开展各种先进评比活动，如十佳好媳妇、十佳好婆婆等评比活动，以榜样的力量起到示范作用，树立尊老敬老的社会新风尚。以尊老敬老带动婆媳和谐，以婆媳和谐带动家庭和谐，以家庭和谐带动社区和谐。对于农村特困家庭的养老问题，政府应制定相应政策，通过审批贫困对象并对扶持对象进行制度性安排。为了推进新农村建设，各地都在创建星级家庭，其中孝敬老人是其重要内容。一些地方在进行“好媳妇”、“好婆婆”评比活动的作用就是让社会更加关注家庭和谐、和睦。家庭也因婆媳关系的改善而不断提高家庭养老功能和服务水平。第二，社会公益事业对农村困难家庭养老提供制度化支持。农村家庭养老功能的弱化最主要的原因是家庭贫困，一些地方政府若财力无力扶持农村贫困家庭养老，将积极为社会公益事业参与养老提供平台，这样农村贫困家庭养老可以求助公益事业。自2008年以来，我国慈善募捐数额稳步上升，陈光标、宗庆后[2]、曹德旺[3]等著名企业家和社会名流以不同方式进行奉献爱心、积极募捐，社会上引起强烈反响。在这样背景下，政府可以考虑把著名企业家和社会名流的部分善款用于改善贫困地区的养老水平。根据相关规定，慈善捐助在尊重捐赠人意愿的前提下，建议把农村特困家庭老人养老列入专项资金，进行科学管理、专款专用，对受助对象经济情况进行核实，做到应保尽保，从而免除农村特困家庭老人的后顾之忧。这样，一方面可以弘扬尊老敬老的传统美德，形成良好的社会新风尚。另一方面也有利于提高贫困地区贫困家庭、“空巢”家庭的养老保障，实现“老有所养”。鼓励公益组织建立农村特困老人养老救助制度，对那些农村特困家庭老人给予扶持，与社会养老院建立联系机制，设立专门公益社会养老院，以特困老人为服务对象。第三，提升农民个人储蓄养老意识。目前，我国农村保障尚未完善、覆盖面较窄、养老保障能力偏低。令人感到忧虑的是，长期以来农村家庭把绝大多数收入投向子女结婚、建房支出，普遍缺乏养老筹划意识，无暇顾及个人的养老保障，这为自身今后养老问题埋下了隐患。新农村建设以“乡风文明”为核心的精神文化建设，不仅弘扬尊老敬老的传统美德，同时倡导婚丧嫁娶红白喜事花费中的理性消费，积极引导农民戒除盲目攀比、铺张浪费、大操大办的恶习，逐步树立理财意识，积极筹划个人养老资金和服务的来源。同时，我国农村存在的重结婚、建房支出，轻个人养老储蓄的观念应转变。农民养老既立足现实又要着眼长远，牢固树立积蓄养老意识，做好理财规划，尽量为今后养老提供物质保障，免除后顾之忧。
第三，进一步细化扶持政策，提升服务水平。近年来，我国出台了支持社会力量兴办福利机构的政策法规。2005年11月，民政部出台了《关于支持社会力量兴办社会福利机构的意见》，鼓励和扶持企事业单位、社会团体和个人等力量投资兴办养老机构。一些民间资本试图为农村老年人提供各种养老服务。北京市民营社会养老机构享受政府的土地划拨、基本收费、税收、车船补贴、建设、融资方面等补贴。从2005年起，社会办养老机构每服务一人，政府依据票据补贴50―100元，纯粹社会办的政府补贴100元，有国有资金参与或乡镇办的政府补贴50元。政府应完善扶持补助机制，按入住老人数补贴，提高政府财政资源整合的效率。促使社会养老机构不断提升服务水平、赢得社会认可，增加老人入住人数。由于存在地区性差异，政府对机构养老服务扶持力度也有差别。据对一些民间养老机构调查得知，扶持政策常常不到位。政府应加大社会养老机构扶持力度，促其整体发挥养老服务功能。第二，加强对社会养老机构的管理。当前，社会养老机构良莠不齐，管理问题引起社会广泛关注。2011年6月，河南郑州畅乐园老年公寓发生护工捆绑老人、殴打老人，逼其喝尿的恶性事件，引起社会舆论强烈反响[ix]。一些社会养老机构的管理问题让人忧虑。农村老年人一旦进入那些管理不善的养老机构，尤其是那些行动不便的老人，可能遭受护工的鄙视、虐待，处境悲惨。提升对社会机构养老管理可以逐步解决以上问题。政府用以奖代补的方式加大社会养老机构的管理，定期对社会养老机构监督检查，鼓励社会养老机构争优秀创先进，实行星级管理，着力提升社会养老机构的管理服务水平，吸引更多的老年人进养老院养老，对农村老年人的养老费进行适当优惠，对一些特殊老人减免。为提高养老服务质量，北京市民政局日前印发《关于开展养老服务机构星级评定以奖代补工作的通知》，明确对获得“星级”的养老机构给予奖励，最高的五星级养老机构，可获奖励32万元。《通知》明确，按照一星级至五星级，养老服务机构可分别获得2万元、4万元、8万元、16万元和32万元奖励不等的奖励。奖励经费由市级财政专项资金予以保障，每年12月31日前拨付。奖励资金可用于养老服务机构技术、管理、工作标准体系的后续改进，以及用于提高机构管理和服务质量的设施设备购置、专业技术人才培养等方面，“但不得用于工作人员提高福利待遇等事项。”[x]这样，可以有效提高社会养老机构的管理水平，从而为农村老人提供优质的养老服务。第三，统筹社会力量的城乡合理布局。目前，社会养老机构城乡之间分配不均衡，社会养老机构主要分布在城市，农村乡镇一级养老机构奇缺，特别是中西部地区乡镇敬老院几乎空白，难以适应农村老龄化日趋严重对养老服务的需求。尽管我国传统农村长期以来以家庭养老方式为主导，但随着农村大量青壮年劳动力流入城市，农村“空巢”老人养老需求大幅增加，机构养老可以弥补农村“空巢”老人对社会养老服务的需求。从民间机构养老服务发展来看，民间养老机构在政府相关政策支持下积极参与提供农村社会养老服务；从机构养老城乡发展布局来看，一般而言，我国城市机构养老起步早，现已形成规模且趋于饱和，今后可以把重点逐步放在乡镇，扩大社会养老机构的覆盖面，为农村“空巢”家庭老年人提供机构养老服务的便利。

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