李志明:“后全覆盖时期”养老保障的三个方向

国务院原总理温家宝在今年两会政府工作报告中指出，过去5年，通过全面推进社会保障体系建设，我国建立新型农村社会养老保险和城镇居民社会养老保险制度，城乡居民基本养老保险实现了制度全覆盖。在这两项制度实现全覆盖后，连同机关事业单位工作人员养老金制度以及城镇企业职工基本养老保险制度以及其他养老保障措施，初步实现全民“老有所养”。这一具有里程碑意义的事件意味着全体国民都拥有相应的养老制度安排，所有城乡居民都可以根据自己的情况在各种养老保障计划构成的“制度组合”中对号入座，解决了养老保障的有无问题即“可及性”。那么，在基本实现养老“全覆盖”之后，我们下一步该做什么？对此，笔者认为应该着重做好三件事情。

建立长效机制促进制度定型

虽然，养老保障制度实现了“全覆盖”，但这并不意味着各项制度就已经定型。例如，不管是新型农村社会养老保险制度，还是城镇居民社会养老保险制度，都还只是处在全面推广试点的阶段，而事业单位工作人员养老保险制度更只是局部试点，这些制度安排都还没有被正式确定下来。为此，我们应当在试点探索的基础上，着力建设以可持续的筹资机制、高效的运行体制、合理的待遇确定机制为主体的长效机制，尽快促进制度定型、稳定、可持续。

具体而言，筹资机制应当以劳资双方缴费为主体，确立合理、统一的缴费率；同时，政府财政给予补贴，采取相对稳定的责任分担机制。通过设立与一般性财政预算相分离的社会保障单独预算，明确财政资金在公职人员（包括公务员和参照公务员法管理的工作人员）养老金制度中的雇主责任以及在职工和居民养老保障项目中的公共财政责任。

多元筹资机制应当确保基本养老保障制度的财务可持续性。

高效的运行机制应当按照“谁管理、谁负责”的基本原则，明确主管部门的管理主体地位，建立社保稽核、银行代征的基本养老保险费征收体制和全国统一的基本养老保险经办体制。同时，建立以主管部门行政监督为核心、立法机关与司法机关监督为两翼，其他相关利益主体充分有效参与的监督体系。适度集中的监管机制应当确保养老保障制度的高效运行，并有利于推行行政问责制。

合理的养老金待遇确定机制，应当包括养老金待遇的确定及其调整。应当在充分考虑养老金替代率的基础上，与个人缴费情况适当挂钩，并处理好与其他保障标准的关系。在多元制度框架下，还应当设计养老金待遇的分段计算与合并发放机制，保障劳动者在流动过程中的养老金权益不受损失。养老金待遇调整应当与在职职工的工资增长脱钩，与物价指数挂钩，重在维护老年人的生活水准，避免物价上涨损害老年人的生活质量。

促进制度整合缩小待遇差距

养老“全覆盖”还只是一种“普惠”。具体的养老保障制度，却多因地域和覆盖对象的身份差别而呈现出碎片化状态，不仅有城镇职工基本养老保险制度、机关事业单位离退休养老制度、新型农村社会养老保险制度以及城镇居民社会养老保险制度，各地还有农民工养老保险、农村部分计划生育家庭奖励扶助制度、失地农民养老保险，以及老年津贴制度、农村五保供养制度、优抚制度和城市孤寡老人福利制度等。与此同时，各个制度所能提供的实际待遇之间也存在不小差距。其中，公众反应比较大的是，机关事业单位退休人员养老金因与在职工作人员的工资增长直接挂钩，保持了持续的较高速度的增长，而企业退休人员的养老金却缺乏合理的增长机制，导致两者之间的差距越来越大，造成了养老金根据用工性质的不同而实行“双轨制”的格局。对此，应分别从制度整合和缩小待遇差距两方面着手。

在制度整合方面，应着眼于构建公职人员基本养老金制度、职工基本养老保险制度、城乡居民社会养老保险制度、城乡居民老年津贴制度的基本养老保障体系框架。主要方式是将农村五保供养制度、农村部分计划生育家庭奖励扶助制度向城乡居民社会养老保险制度或老年津贴制度转化；将优抚制度和城市孤寡老人福利制度覆盖的老年人向老年津贴制度并轨；将农民工和失地农民按照就业区域、就业状态及其个人意愿分别纳入职工基本养老保险制度和城乡居民社会养老保险制度；在事业单位分类改革的基础上，将其工作人员分别纳入公职人员基本养老金制度和职工基本养老保险制度；离休制度则随着保障对象的自然死亡而逐步消失。当前，人力资源和社会保障部正在就《城乡养老保险制度衔接暂行办法》公开征求意见，旨在打通衔接转换通道，引导参保人员长期参保、持续缴费，最大限度保障其权益。但是，必须看到，该《办法》中提出的衔接转换方案只是完成一种形式上的融合，各个养老保险制度并未实现平等对接。从长远来看，还应逐步消除各养老保险制度的差距，达到无缝对接、并轨运行。

在缩小差距方面，应着眼于形成公平合理的养老金计发机制。对于职工基本养老保险制度而言，应当通过提高养老金领取的最低缴费年限，延长个人的缴费年限等措施，提高养老金待遇。同时，增强养老金待遇与缴费标准、缴费年限的相关程度，形成“多缴费，多收益”的激励机制。对于公职人员基本养老金制度，应当进一步规范公职人员工资制度，切实推进阳光工资制，同时适当降低基本养老金替代率，确保工作年限相同、职级相近的企业职工与公职人员养老金水平保持基本一致。在养老金待遇调整方面，应当建立统一的养老金调整机制，无论是职工养老金还是公职人员养老金，都应该与物价指数相挂钩，以确保退休人员基本生活水平。即将养老待遇调整机制的目标定位于维护退休人员的基本生活，而不是与在职人员同步分享国家经济发展成果。老年人分享经济发展成果的途径，主要应当是专门面向全体老年人的社会福利政策。

发展老年服务建立服务保障

各种养老金制度安排，解决的是老年人的经济保障问题，但真正要实现老有所养，离不开发达的养老服务。尤其是在人口老龄化加速而家庭结构日趋小型化的条件下，没有发达的养老服务保障，即使有养老金也不可能保障老年人的生活质量。近十年间，一些地方出现退休老人因缺乏他人照顾而自杀或者意外死亡而未被及时发现的个案表明，发展养老服务业，构建发达的老年人社会服务网络已经具有紧迫性。因此，在确立养老保险制度覆盖全民的同时，应当不失时机地推进老年服务保障的发展。

国家应当大力发展老年服务产业，形成公助民办、官民结合的格局，构建以居家养老加社区照料为主体，辅之以托老所、老年公寓、养老福利院等多种形式并存的老年服务保障体系。国家应当大力培养老年专业护理人才，建设专业护理员队伍，同时，积极引导和发挥家庭成员在老年人服务和精神保障中的基础性作用，不断提高老年人的生活质量。

在这个过程中，应当坚持养老服务社会化的原则，不断提高老年服务的供给质量。政府可以通过相应的补贴，让老年人通过购买的方式，享受社会与市场提供的各种养老服务；同时，通过政策优惠，吸引社会资源投向养老服务产业，通过宏观调控，提高养老服务资源配置效率。

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