破解养老难题政府不能光想少花钱

访谈者：王石川

受访者：唐钧 中国社科院社会政策研究中心秘书长、研究员

1．应对老龄化，不是非延迟退休年龄不可

北青评论：唐老师您好，在今年两会上，全国人大代表、人力资源和社会保障部副部长王晓初表示：“从长远来看延迟退休是大势所趋”。您认为这样的表态意味着什么？

唐钧：对王副部长所说的“大势所趋”可以有两种理解。第一种理解，延迟退休早晚要付诸实施。人保部现在谋划的，可能就是要这样干。这种可能是存在的。不然，用不着翻来覆去地唠叨这个；第二种理解，延迟退休是国际趋势。但这样说并不正确，延迟退休不是必然趋势。度过老龄化高峰，并不是非要通过提高退休年龄。

我们可以通过数字来说话：到老龄化最高峰时，中国可能有4亿老人（编者：截至2011年年底，我国60岁以上的老人1.85亿），但那时，中国还有8亿劳动力——这是一个多么庞大的社会群体啊！如果我们只在一个纯粹的保险框架里，光考虑收多少、发多少，现在的赡养比是4∶1，将来是3∶1，到老龄化高峰时候是2∶1，那肯定是不行的。

但是，社会保险和保险不是一回事。社会保险强调的是三方投资，就是除了个人缴费、单位缴费以外，还有国家财政托底。所以，归根结底，养老的问题病不是收多少、发多少的问题，而是主要取决于两个条件：第一个条件，我们能够创造多少财富。就是到了老龄化高峰时，我们的8亿劳动力能够创造多少财富。第二个条件是，我们会怎么分配这些财富。

北青评论：人民网曾发起过一项176万网友参与的调查，统计结果显示，94.5%的人表示反对延迟退休。为什么延迟退休年龄会遭到如此强烈的反对？

唐钧：因为中国国情跟已经延迟退休年龄的发达国家不一样。在发达国家，如果说延迟到65岁退休，那么大部分还在工作的人是可以干到65岁的。因为他们有完善的工会，还有配套的法律制度保障。比方说我是老板，我的企业要裁人，但裁人的顺序是先裁新进来的人，要尽量保证老员工的权利。所以，对员工来讲，你在这个公司干得越长，就越有保障。但是，中国不一样。在中国，男的到50岁，女的上40岁，单位就不想继续聘用你了。目前在中国，可能有70%的劳动者会面临着这个问题。这段时间可以称之为 “就业困难期”。更要命的是，你失业了，或者是靠非正规就业勉强度日，但养老保险费还得继续缴纳。如果延迟到65岁，那么这个“就业困难期”可能延长到15—20年。一个人一生有几个15—20年。这个政策的后果令人不寒而栗，所以大家都反对。

北青评论：2010年上海开始试点柔性退休政策，那么经过两年的时间，有没有什么经验值得借鉴？还有什么需要改进的地方吗？

唐钧：柔性退休是可以接受的。但所谓柔性退休，前提是双向选择。我到了退休年龄，单位仍然需要我，觉得我有经验所以希望我不退休；而我自己也得愿意继续干——单位选择我，我选择单位，双方“情投意合”，这才能“柔”下来。双向选择的柔性退休很好，这个制度值得推广。但是，我们要强调的是：能够符合双方“情投意合”条件的柔性退休的人终究是少数，对减少养老保险基金支出的影响几乎可以忽略不计。

北青评论：人社部副部长胡晓义称，“随着老龄化程度的提高，领钱的人相对增多，缴费的人相对减少，基金的压力会越来越大”。此前有学者称，2013年中国养老金长期资金缺口将达到18.3万亿，“在2013年这个时点，还需要另外18.3万亿的养老金，才可以保证未来70年退休金的发放。”您如何判断这些说法？

唐钧：按照我的理解，18.3万亿应该是指从2013年到2050年之间，政府需要在养老方面需要付出的资金。也就是说，这是38年间所需要付出的资金。而不是2013年这一年的债务。简单地说缺口将达18.3万亿，肯定是不准确的。

从2013年到2050年这38年中，政府在养老保险方面可能要支付的财政补贴，平均每年4500亿元，这应该是能够承受的。按2011年的数字，政府在养老保险方面的补贴，包括城职保、新农保和城居保，总共不到3000亿元，不到整个预算内财政10万亿元的3%。如果以平均4500亿元计算，占2011年财政收入也不过4.5%，这并不是一个很大的比重。何况，即使今后中国财政收入的年增长幅度减少到个位数，但因为整个基数越来越大，财政收入的绝对数仍然是非常可观的。上述补贴即使翻一番，也仍然可以承担。现在我们只有1.85亿的老人，老龄化最高峰时有4亿老人，差不多是现在的两倍多一点，那资金不也要翻一番吗？当然，也有人喜欢唱衰中国的经济增长，如果这成为事实，说白了，那就采取什么办法都没有用。

北青评论：确实如此！您刚才说：“养老问题不是一个纯粹的社会保险问题，其本质是社会分配，而社会保险仅仅是分配的手段之一。”我们怎么理解这话呢？

唐钧：养老问题的确不是一个单纯的保险问题。什么是保险呢？就是工作的时候你缴纳保险费，到老了退休了再发给你养老金。如果单纯这样作制度安排，那缴费的人就是越多越好，领取的人当然越少越好。但是因为老龄化，这一点已经不可能做到。所以，要使制度可持续，除了单位缴费、个人缴费以外，还要有国家财政的托底。所以，现在专家学者讲的债务和缺口，按我的理解的就是政府财政的投入。如果政府财政投入了，就没有债务和缺口；如果政府财政不投入，就会有债务和缺口。

债务和缺口随着人口老龄化程度的不断增长，还会继续扩大，也就是说，政府的财政补贴还会继续增加。但这是政府必须承担的责任。理由如下：其一，计划经济时期的劳动者，每月领取的只是很少的“生活费”，其他的都让国家以“必要扣除”的名义拿走了，当然也给了劳动者“生老病死有依靠”的承诺。所以，对这一部分人，即圈内常说的“老人”和“中人”，国家对他们是欠了债的，现在的财政补贴仅仅是还债而已。其二，80年代开始的严厉的“计划生育”国策，使中国的老龄化在20多年后突然加速。这个政策后果，国家也必须承当，财政补贴其实就是给予这一代老年人响应“计划生育”政策的必要的经济补偿。

北青评论：社会保险基金包括5个方面，分别是养老保险基金、医疗保险基金、失业保险基金、生育保险基金和工伤保险基金。大家现在比较关心甚至担心的一个问题是，如何监督使用好社会保险基金？谁来监督？该有什么样的制度设计？

唐钧: 现在对社会保险基金的监管其实已经很严格了，圈内戏称为“同上了高压线”。基金基本上不能随便乱用，因为谁去碰这个“高压线”就会被“电死”。此外，在预算管理方面我们也迈出了第一步。今年两会上，人大代表审查预算，社会保险基金也被包括进去了，这也是一种监督。当然，如果成立一个专家委员会，每年做一个关于养老保险基金的评估报告。专家可以有不同意见，及都写进报告中。报告要向社会大众公开，这应该是更理想的监督方式。

北青评论：还有一个概念需要厘清，社会保险基金与社会保障基金有什么区别和联系？

唐钧：社会保险基金是指由单位缴费、个人缴费以及国家补贴形成的一项基金；而社会保障基金是另外一项基金。10多年前，考虑到老龄化的进程，老人将来会越来越多，怕资金不够，所以有意识未雨绸缪地存下一笔资金。就是政府财政每年可能会有一些“伙食尾子”，有些预算内或预算外的资金可能没花完，就把这些资金拿出来，专门建立了这个社会保障基金。社会保障基金和我们现在每年缴费或领取的社会保险基金不是一回事。

2．养老保险制度既要讲公平，也要讲效率

北青评论：在发达国家，养老保险基金的运营模式是什么样子的？

唐钧：一般来讲，养老保险制度比较成熟的国家都会将养老保险制度分成两大块，即基本养老保险和补充养老保险这两大块。

基本养老保险，有些国家叫做国民保险，凡是本国公民，人人都有。社会统筹，现收现付。这一部分主要体现公平，开个玩笑讲，从国家领导人到普通老百姓，大家都拿差不多水平的养老金。基本养老保险能够保障大家老年生活温饱无虞，能够保障退休人员的基本生活需求。什么是基本生活水平呢？这是可以作定量研究的。比如说，食品支出需要多少钱，住房支出需要多少钱，水、电、燃气需要多少钱，等等。然后根据需要的数量和市场价格计算出购买基本生活必需品和相应服务的标准。然后，在这个基础上，年年根据物价的变动来进行调整。

还有补充养老保险，采用个人账户，储备积累的方式，这是与个人的贡献、效率、工资挂钩的那一部分养老保险制度，多交多得，少交少得。

按照国际上的流行做法，基础养老金由政府运作。筹资方式是“三方筹资”，即雇主（用人单位）、雇员（劳动者）和国家。因为美国格外强调“国家扮演最后出台的角色”，所以相应的解释是：雇主和雇员双方缴费，不足部分由政府财政补贴。从实际的运行状况看，在当今世界上，比较成熟的养老保险制度，基本养老保险大多要靠国家财政补贴来维持平衡。据最新资料，日本的“国民年金”，国家补贴已经达到全部支出的二分之一。

北青评论：他们的运营模式对我国有何启发？

唐钧：我们的问题在于，在同一个制度，即基本养老保险制度当中，既有社会统筹，又有个人账户。“统筹＋账户”的模式看起来很好，但这意味着正在工作的劳动者既要为赡养离退休人员作出贡献，又要为自己的个人账户储备积累。这与社会保险筹资的一个基本原则不相容，即无论是企业缴费还是个人缴费都得有个限度——对于企业，不能影响其正常的经营活动；对于个人，不能影响其当前的基本生活。

基本养老保险是要讲公平的，补充养险是与效率挂钩的，我们是把两个都放在一个制度里面，既要讲公平，又要讲效率，这样就讲不清楚了。我们应该借鉴国际通行的运营模式，把基本养老保险和补充养老保险分开。

北青评论：目前，社会各界对养老金多轨制非常不满。这几年，每年的全国两会，网友最关心的话题就是希望养老金并轨，我看到人社部副部长胡晓义两会期间表示，养老金双轨制等一系列问题正在进行综合研究和顶层设计，但无法回答养老金并轨改革“时间表”的问题。养老金并轨到底有多难？

唐钧：养老保险的“双轨制”是不公平的，但简单地讲“并轨”，这个思路可能并不能解决问题。因为中国的养老保险制度并不只是“双轨”，我算了一下，大约有“七轨”。

北青评论：“七轨”？您能说一下都是哪七轨吗？

唐钧：国家公务员，事业单位人员，军人，企业职工，农民，城市居民，还有农民工。虽然农民工从理论上讲，可以包含在城市职工这个范畴里，但实质上是不同的，所以总共是七种制度。

现在大家都呼吁要解决养老金的“双轨制”，沿着这个思路，似乎可以把城市职工跟国家工作人员人员搞定了。但是，农民会不会出来说话，你们城里人自己捏吧捏吧就算数了？你们一个月拿好几千块，我才拿几十块钱，这不公平！简单的“并轨”，可能是搞不定的。“公平”和“效率”，只有用两个制度来做才行。这就是以上说的基本养老保险和补充养老保险。

北青评论：这应该成为养老金制度的改革方向。

唐钧：这是国际惯例，现成的经验。

3．破解养老难题政府不能光想少花钱

北青评论：目前中国公立养老院很少，已经出现了“一床难求”的情况。统计显示，我国养老机构床位总数仅占全国老年人口的1.6%，不仅低于发达国家7%的比例，也低于一些发展中国家2%至3%的水平，那么该如何解决呢？

唐钧：在这个问题上，其实存在着一个很矛盾的现象。一方面，从总的需求来看，床位确实太少。但是，其实在已经开业的养老院，包括公立的和私立的，目前大概入住率平均下来只有60%，还有很多空床位没人住。

北青评论：这是什么原因？

唐钧：住得满的往往是政府办的养老院，而民办养老院空床率比较高。政府办的养老院是事业单位，国家会给补贴，基本的运营成本都是国家贴补，所以收费相对比较便宜。另外，今年来，政府投了很多钱去改造政府养老院，所以设施条件也比较好。这就造成了公立养老院床位紧缺，大家都想去，但是进不去。

对民办养老院，目前政府虽然也会给一点补贴，但数额很有限。所以，民办养老院只能走市场的路子，成本比较高，收费也比较高，所以就住不满，空床率比较高。

北青评论：对于民办养老院，国家能不能给更多的政策优惠和资金补贴？

唐钧：以上所说的矛盾，在理论上可以称之为“需求”和“有效需求”的矛盾。需求很多，但有支付能力的有效需求却很有限。要把需求变成有效需求，我们的建议就是政府要给补贴，而且这部分钱应该补贴到老人手里。老人有了补贴，他可以自由选择，哪个养老院办得好我就去哪个养老院。这就形成了一个有竞争，即在服务质量上竞争的“准市场”，这就可以形成一个正常的运营机制。

北青评论：一方面，专业的养老机构要发展，另一方面，专业的护理人员是不是也得培养?

唐钧：专业的护理人员当然得培养。现在，很多养老院里的护工都是农民工，他们进城后就直接当了养老院里的服务人员。这些人没有经过任何培训，专业技术不过关。不要以为服侍老人吃喝拉撒睡好像很容易，实际上是很有讲究的。帮老人翻身、洗澡，甚至洗脸、刷牙，这都有技术含量。所以，目前确实需要有专门的机构去培训服务人员。

但是，经过培训的专业人员，对工资的要求会比较高，会抬高入住的成本，所以说在这些方面，政府应该有一个统筹考虑。

北青评论：如何统筹考虑？应该进行什么样的制度设计比较好？

唐钧：政府要有责任意识。因为至少来讲，计划生育是你出台的，现在相当一部分家庭是独生子女家庭。当你搞独生子女政策时，说将来老了国家会负责，那现在真的老了，你负不负责？现在的年轻人压力很大，一对夫妇下面有一个孩子，上面还有四个老人。现在老人寿命比较长，四个老人上面可能还有需要赡养和照顾的老人。所以靠家庭养老是不靠谱的。政府要想好这个事，想明白这个事，你负责也得负责，不负责也得负责，一个是资金的问题，一个是责任的问题。

北青评论：您觉得政府有没有想明白这个事？

唐钧：看表现，现在政府好像还没想明白这个事。现在政府最基本的想法恐怕就是少花钱。

北青评论：少花钱不行。

唐钧：对，一定要把这个事情想明白，这个事情你是必须得负责的，否则，随着老龄化高峰的到来，中国人的晚年生活就会很苦很苦。

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