刘俊宇：农民工社保难题如何破解

在转移接续方面，不同城市的城镇职工养老保险之间转移时除个人账户资金外还可以转移12%统筹基金，但由城镇职工基本养老保险转为其他保险则只能转移个人账户资金。

随着工业化和城镇化进程的加快，农民工规模迅速扩大，他们对城市做出了贡献，却面临着生存环境恶劣、生活无保障的困境。面对民工潮和民工荒的轮回，使得解决农民工社会保障问题成为当前构建和谐社会的关键，其中农民工养老、医疗、工伤保障更是提高农民工基本生活保障的重点。

关于养老保险：需适当降低农民工缴费年限

一方面农民工群体流动性较大，另一方面养老保险在几项险种中缴费周期最长，这两者之间的矛盾，再加上中国社会保障制度未实现全国统筹的现状和现有户籍制度的制约，就使养老保险成为农民工社会保障中最难解决的问题。

不同类型农民工养老保险的弊端

目前中国存在的农民工养老保险制度主要包括三种：

第一种是将农民工纳入城镇职工基本养老保险制度。在缴费方面，相比较城镇职工，农民工在缴费比例上有所变化，其中单位缴费比例为12%；农民工个人缴费比例为4%至8%，全部计入个人账户。在计发方面，以缴费15年为界，缴费满15年以上的，按月领取基本养老金，包括基础养老金和个人账户养老金；缴费不满15年而参加了新型农村社会养老保险的，由社保机构将其养老保险关系及资金转入其家乡的新农保制度，按规定享受新农保待遇；没有参加新农保的，比照城镇同类人员一次性支付其个人账户养老金。在转移接续方面，不同城市的城镇职工养老保险之间转移时除个人账户资金外还可以转移12%统筹基金，但由城镇职工基本养老保险转为其他保险则只能转移个人账户资金。

该制度的主要问题在于转移接续和最低缴费年限两个方面。关于转移接续，问题主要是可转移接续的资金额度少和办理转移接续业务的效率低。根据中国现有的规定，农民工只有在城镇职工养老保险制度内转移接续才能将个人账户资金连同12%的统筹账户资金一同转移，而由城镇职工养老保险转到新农保则只能转出个人账户资金。这对于农民工来说是不公平的，并且可能造成农民工为城镇职工养老保险资金缺口买单，承担原本没有享受到的社会福利而带来的隐形债务成本。此外，由于中国社保异地转移并没有完全实现全国联网操作，办理手续时甚至需要使用挂号信进行沟通办理，效率非常低，即使是按规定可以进行转移接续，等待时间也过长。关于最低缴费年限，《农民工参加基本养老保险办法》规定中所要求的15年的缴费年限对于流动性很强的农民工来说太长，很难实现，使农民工很难享受规定中的待遇。

第二种是实施新的农民工专项保险制度。例如上海市为外来务工人员建立了综合保险制度，除外地施工企业外，综合保险费率为12.5％，费基为上年度该市职工月平均工资的60％，其中的7％为养老补贴，总费率负担仅为城镇职工的l／4。

该制度虽然实际操作简单，较好地适应了农民工工作不稳定、流动性大的特点，也克服了双低模式下存在的农民工为城镇居民社会保障资金缺口买单的不合理现象。但缺点也很明显：一是另外建立保障制度不利于全国统筹保障制度的实现；二是会使现行城镇职工基本养老保险制度的赡养比显著上升，增加财政补贴的压力和城镇职工养老保险改革的成本；三是单独建立的制度养老补贴的待遇水平偏低，难以有效防范未来的养老风险。

第三种是在农民工原籍所在地参加农村社会养老保险。主要问题是保障体系不完善，保障水平较低，而且各地的缴费标准不一样，资金管理不规范，风险也较大。

就三种制度而言，在当前各方面条件都不成熟的情况下，为农民工单独建立保障制度是不恰当的，这会使中国的社会保障制度更加碎片化，也使实现制度的全国统筹更加困难。目前应在现有城镇职工养老保险制度及已经基本实现全覆盖的农村养老保险制度框架下，对原有制度适当改革创新来稳妥地解决农民工养老的问题。同时也要考虑到农民工群体的经济承受能力低和流动频率存在较大差异等事实，允许其根据自身情况自由选择参加城镇职工养老保险制度还是新型农村养老保险制度。

农民工养老保险改进措施：

第一，适当增加转移资金。虽然有观点认为统筹账户的资金不属于个人所有，但是统筹账户资金的作用是互助互济，农民工作为弱势群体更应该得到这部分资金的帮助。考虑效率和公平的关系，建议可以根据农民工务工时间的长短带走相应比例的社会统筹部分。在务工所在地工作的时间越长，其可以带走的社会统筹部分就越多；在用人单位工作达到一定年限以上，流动时可以带走务工期间用人单位为其缴纳的全部社会统筹部分。这样既兼顾了效率还注重了公平，同时也有利于鼓励农民工稳定就业。

第二，提高转移支付手续办理效率。社保全国电子平台早在2009年就被提及，人力资源和社会保障部、财政部发布的《城镇企业职工基本养老保险关系转移接续暂行办法》也已经提出了社保信息全国联网，实现社保的通存通兑的要求，当前应该按照办法规定，加快实现信息联网，提高转移支付手续办理效率。

第三，缩短最低缴费年限。最低缴费15年的规定可以对农民工有所放宽，适当缩短享受待遇的最低缴费年限，比如缩短为12年，既可以鼓励农民工长期稳定地从事某一岗位，也可以尽可能地使他们有机会享受到更好的待遇。

最后，根据农民工的现实情况实行分层分类保障。将稳定就业的农民工纳入现行的城镇职工养老保险制度，使稳定就业的农民工能够享受其待遇；对不稳定就业的农民工可以在现行制度框架内引入过渡性的办法，养老保险先建个人账户，不建社会统筹，实行过渡性的个人账户制度，在基础养老金实行全国统筹之后，再考虑如何将农民工逐步纳入统一的城镇社会保障体系。

在调整城镇职工养老保险制度的同时，也要进一步完善新农保制度，使确实不能融入城镇职保的农民工也能享有足够的养老保障。

关于医疗保险：解决转移接续和异地就医问题

医疗也是关系到农民工切身利益的大事。按照分类保障的原则，农民工医疗保障的相关制度目前都已经建立。所谓分类参保，即有稳定就业关系的农民工可以随单位参加统账结合的城镇职工基本医疗保险，劳动关系不稳定的农民工可以参加农民工医疗保险，其他农民工可自愿选择参加务工所在地的灵活就业人员医疗保险或城镇居民基本医疗保险，也可以自愿选择参加户籍所在地的新型农村合作医疗。因此，农民工医疗保险并不需要重新建立一套全新的制度体系。在现实中需要解决好不同险种之间的转移接续，同时还有现有的异地就医费用报销难的问题。

（一）农民工医疗保险的转移接续

由于农民工医疗保险、城镇居民医疗保险和新农合实行的都是现收现付、只管当期的保险制度，因此不需要进行医疗保险关系的转移接续。而城镇职工基本医疗保险是统账结合的模式，保障中既有当期待遇又隐含退休后待遇，因此，农民工在基本医疗保险与城镇居民医疗保险及新农合制度之间转移时就涉及到医疗保险关系的接续，其问题主要集中在参保年限的计算和资金转移金额两个方面。

关于缴费年限。各地医疗保险都设定了年限规定，一般规定男不少于 30年，女不少于25年，实际缴费年限不少于15年。对于流动性大的农民工，到一个新的城市工作办理参保手续时，新的医疗保险经办机构不承认原来的缴费年限，农民工只能按新参保办理，重新计算缴费年限，甚至达到退休年龄还得按照累计缴费年限标准进行补费，这对于农民工既不公平又增负担。另外在城镇职工医疗保险的缴费年限的累计规定中，对城镇职工而言，医疗保险启动前在国有企业和集体企业工作的年限视为缴费年限，而农民工没有国有或集体企业的工作经验，这样的缴费年限计算对他们而言也缺乏公平。

关于已缴资金的转移接续。目前大多数城市实行的农民工医疗保险只建立统筹基金而没有个人账户，农民工在进行工作流动时统筹基金不能转移，只能在新工作地重新参保；即使少数采取统账结合模式的城市为农民工建立了个人账户，但是在农民工返回农村或转入其他城市时，只能转移个人账户所积累的资金，而统筹基金不予转移，如果转入城市没有相关制度接收则将个人账户基金一次性返还给参保人，统筹部分不予退还。这些政策都不利于保护农民工的利益，更难以体现社会保障制度的公平性。

要解决这一问题，必须要提高农民工医疗保险的统筹层次，完善城乡医疗保险信息系统的一体化建设。目前可以采取折算的办法，将缴费年限和统筹账户金额根据精算比例进行折算。还可以改变城镇职工医疗保险的现有机制，将基本医疗保险也改革为只保当期的保险待遇，取消基本医疗保险参保人员不缴费享受退休后医疗待遇的规定。等到职员退休后其医疗待遇可以由基本养老保险基金每年缴费，或由本人缴费参加城镇居民医疗保险，并享受财政补贴。

（二）农民工异地就医问题

农民工就医难主要体现在两个方面：参加新农合的农民工在务工地城镇职工基本医疗保险定点医院就医难，参加城镇医疗保险的农民工在原籍新农合或城镇医疗保险定点医疗机构就医难。

目前影响农民工跨地区享受医疗保险的原因主要有：制度自身的原因，主要是因为制度不同而造成的障碍；经办管理的原因，包括统筹层次低、保障水平与标准不统一以及信息系统不联通等；管理体制的原因，主要是指部门分割现象。这些问题应该是能够随着制度、技术、管理的不断完善而解决的，当前需要人力资源和社会保障部、卫生部、财政部等部门的共同协调，允许参加新农合的农民工在务工地城保定点医院就医，允许参加城镇医疗保险的农民工在原籍新农合或城镇医疗保险定点医疗机构就医。农民工就医后可以由个人先行支付，然后凭病历、费用发票回参保地报销。

除此之外，长远来看需要尽快实现全国医疗保险信息系统的互联互通，建立覆盖城乡居民的基础数据库，并在国家和各省建立跨地区的异地结算中心。同时要提高医疗保险统筹层次，并筹城乡居民医疗保障，尽快在有条件的发达地区推进城镇居民医疗保险与新农合的制度和管理整合。

关于工伤保险：简化报销程序

要使农民工的生活更有保障，除了养老保险和医疗保险外，对于大多数从事具有工伤风险隐患工作的农民工来说，工伤保险是必不可少的。而且因为工伤保险平均缴费率不高，且不需要个人缴费，又不存在关系接续问题，也是较为容易做到的。但就目前中国状况来看，农民工的工伤保险情况并不乐观，据国家统计局有关数据显示，农民工参加工伤保险的比率2008年为22%，2009年为21.8%，2010年为24.1%，2011年为23.6%，这意味着相当一部分农民工都不能享受工伤保险待遇，农民工的人身安全得不到有效的保障，同时也说明中国的工伤保险制度有其不完善之处。

（一）农民工工伤保险中目前存在的主要问题

一是按规定“用人单位缴纳工伤保险费的数额为本单位职工工资总额乘以单位缴费费率之积”，由于农民工流动性大，企业农民工的人数和工资基数很难核定，所以数额很难计算。而且很多农民工属于工头领导下的流动性组织，与施工单位没有直接联系，更增加了计算难度。再加上目前的工伤保险费率分类粗糙，使企业可以做到不为农民工缴纳或者少缴纳工伤保险。

二是享受工伤保险待遇的程序繁琐，超出大部分农民工的能力水平。虽然国家规定“职工所在用人单位未依法缴纳工伤保险费，发生工伤事故的，由用人单位支付工伤保险待遇。用人单位不支付的，从工伤保险基金中先行支付”，但是享受工伤保险待遇需要经过“工伤认定”、“劳动能力鉴定”和“核定享受工伤保险待遇”三个程序，申请工伤认定必须提交劳动合同或其他方式证明劳动关系，而农民工由于缺乏法律意识和证据意识，很难完成确认劳动关系等一系列问题，并且获得保险金所需时间漫长，无法最大限度地实现保险的作用。

三是普遍存在于中国工伤保险中的问题：工伤预防和工伤康复制度空缺。农民工遭受工伤的隐患难以去除，工伤后领取的保险金也不能帮助其康复，再加上目前还有很多农民工连工伤保险金都可能无法领取，农民工无法享受到工伤保险的保障。

（二）改进农民工工伤保险的措施

第一，针对农民工的流动性建立灵活的制度。对于农民工与施工单位没有直接联系的岗位，如建筑业，可以尝试由承包者负责，保险费在建筑工程发包时一次性缴清，即使之后工程经过转包分包，在该地打工的农民工还是能享受保险待遇。第二，简化相关程序。可以只要求农民工承担非常小的举证责任，相关部门则更加主动地介人工伤事故的调查。政府也可以建立专门的机构来负责有关农民工维权的事项，并且起监督作用。第三，尽快完善工伤预防和工伤康复制度，建立三位一体的工伤预防、工伤补偿和工伤康复，降低发生工伤事故和职业病的概率，并在工伤发生后帮助遭受工伤者尽快回到工作岗位，使农民工享受到全程保障。

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