国外财政转移支付制度的发展沿革及经验借鉴

内容摘要：本文阐述了转移支付制度的含义，说明了转移支付制度当前存在的各种问题，具体研究了各国转移支付的成功经验，并以此为依据分析了我国可以借鉴的因素，最后提出我国财政转移支付制度改革的政策建议。

关键词：转移支付制度 事权 财权时 目标定位 支付结构

一、当前转移支付面临的困境

财政转移支付也称财政转移支出，本意是财政资金转移或转让。转移支付制度是分级预算体制的重要组成部分。根据分级预算管理体制，上下级预算主体间、同级预算主体间的收支规模不对称，转移支付制度就是均衡各级预算主体间收支规模不对称的预算调节制度。

（一）财权、事权划分不对称

自从我国实行分税制财政体制以来，对财权的划分还比较明确，而对事权的划分界定不清晰。财权与事权的不对称直接导致了各级政府之间对事权和财权支出范围的随意和盲目划分，拨付出去的财政转移支付资金的运用随意性很大，产生上下级政府对同一项重复提供或对某些地区急需的公共服务因上下级政府推诿责任而无人提供的现象，而且事权划分的模糊和财政支出范围划分的混乱导致很难对地方政府进行绩效审计和考核，很难快速和明确地界定当事人之间的责任分配，由此导致财政支出整体效益的低下。

（二）财政转移支付制度目标定位不准

我国建立财政转移支付制度的最终目标是为了向全社会提供相对均等化的公当共产品和服务，将财政转移支付资金用于最需要的地区，而不是能够带来最大经济收益的地区。我国很多地区由于对财政转移支付制度的理解存在着各种偏差，大都认为财政支付转移制度是加大地方投资的重要渠道，总是将财政转移支付所得的款项划分给经济较为繁华的地区，妨碍了公共产品和服务均等化的顺利实现，造成贫困山区和弱势群体的财政转移支持获得很少。

（三）财政转移支付结构不合理

在我国的财政转移支付构成中，用于税收返还及补助的数额偏大，而用于缩小地区差距的数额又偏小。而税收返还是以保证地方既得利益为依据的，实际上是对收入能力强的地区倾斜，与公共服务均等化的目标相偏离，致使西部许多地区由于财政均等能力不足长期无法实现财政平衡。税收返还延续和固化了原有的不合理的利益分配格局，逐步拉大了地区差距。财政补助由于缺乏科学依据，透明度不高，随意性很大，常常出现上下级政府讨价还价的问题，明显有失公平。专项拨款也由于缺乏完善的法律依据和有效监督，运作不规范，经常成为地方政府平衡地方财政的工具。

（四）地方转移支付难起作用

现行分税制在增加中央宏观调控的同时，减少了省级财政从增量收入中的份额，迫使地方政府缩小转移支付的规模。加之，一些地区甚至将中央的转移支付资金截留在省一级，造成省以下的转移支付制度的调整财力不平衡方面没有发挥应有的作用。在地方法定之处和专项配套压力增大的情况下，县乡财政困难日益突出，甚至于无法完成各种规定项目，县乡对项目的支持只能够以拖为办法。

（五）转移支付难以短期内实现地区均衡

由于我国经济发展在很大程度上存在不平衡的现象，对于沿海地区，往往经济发展比较快速，而内陆地区发展经济的规模是受到局限的客观原因，财政收入发展一直处于比较缓慢发展的阶段，因此需要大量的财政转移支付，才能够促进经济的发展。但由于转移支付无法实现地区平衡，导致了内陆地区财政资金无法快速到位的情况经常发生。

（六）财政转移支付制度的预期效果不明显

现存的转移制度不够透明，没有统一的部门，预算编制由下而上，加上中央不少体系功能都有转移支付的功能，缺乏协调和配套转移支付的能力，很容易造假。此外，要上的项目可能由于地方配套资金不到位而落空，从而财政转移支付制度难以进行有效的监控和管理。

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