周俊生：养老金制度设计应考虑农民利益

6月3日，北京大学国家发展研究院发布 “中国健康与养老追踪调查”报告显示，我国不同人群的养老保险待遇差距非常大，政府机关事业单位退休人员所享受的养老金中位数是新农合养老金中位数的33倍。

说起我国的养老金问题，舆论习惯将其称为“双轨制”，即政府机关事业单位与企业单位的退休人员所享受的退休待遇实行两套不一样的制度，前者的待遇远远高于后者。最近几年，这种“双轨制”已经在社会上引起了不良的反应。

但是，“双轨制”只是对我国城镇人口中的不同人群所享受退休待遇的描述，如果将占我国人口大多数的农村地区老人的养老待遇一并统计进来，就会发现，我国的养老制度实际上是一种“多轨制”。除了政府机关事业单位和企业单位的两条“轨道”以外，农村人员的养老待遇实际上被排除在制度之外，他们的“轨道”还处于无序状态。根据北大的这份报告，我们发现享有新农合养老金的人员，其养老待遇也十分低廉，年收入中位数仅为720元，相比于政府机关事业单位养老金的中位数24000元和企业单位养老金的中位数18000元，可谓天壤之别。

对于农村地区的新农合养老金来说，其资金来源与政府机关事业单位和企业单位养老金资金的来源也有很大不同。新农合是农村集体经济壮大后用农民自己的钱来提供的养老，正是由于这个原因，目前新农合还只能覆盖农村1/4的人群，更多的农村老人连这样低廉的养老待遇都不能得到，即使是那些已经建立了新农合的农村地区，一旦集体经济出现问题，养老资金供给发生困难，新农合也就无法维持下去了。目前的社保基金仅仅针对城镇人口，并不考虑农村地区。

这种养老待遇上 “多轨制”的形成，与政府在社会保障政策制定上存在的偏误有直接的关系。就企事业单位养老待遇的不同来说，由于企业从上世纪80年代初就开始实行改革，而且这种改革进行得较为彻底，减轻了政府包括养老在内的负担，但事业单位的改革则进行得较为迟缓，为了使改革顺利推进，国家以提高退休人员养老待遇的做法来解除其后顾之忧，以至今天出现了事业单位退休人员养老金反而高于在职职工工资的怪事。国家为事业单位退休人员的养老待遇支付了高额成本，这使事业单位改革的效果打了折。至于政府机关退休人员的养老待遇成为社会各个阶层中的最高者，这更是政府权力运用的不当所造成的，政府作为政策制定者，应该以维护社会公平为最高目标。但政府却利用手中的权力，将全民提供的养老资源集中供给于自己身边的人，并且按照与政府的“亲疏关系”设计出了养老上的“多轨制”。

养老金出现的“多轨制”提醒我们，在改革中，需要加强整个社会对政府的监督，抑制政府利用制度设计的权力来达到利己的目的。只有让权力真正为民所用，改革才能保障全体的利益，而不致成为少部分人以改革的名义谋取自我利益的工具。现在，改革养老制度的呼声越来越高，政府也有了善意接纳的态度，但这种改革必须以实现全体公民在养老待遇上的公平为第一目标，特别需要指出的是，制度设计必须将农民的养老一并考虑进去。政府机关事业单位退休人员的养老金是农民养老金的33倍，这种造成严重社会分裂的事，没有任何存在的理由。

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