日本的社会福利改革与新社会风险

在日本，社会保障制度的主要领域由收入保障、医疗保障和社会福利(服务)构成。在20世纪80年代之后，日本对以上三个领域都进行了各种各样的改革。其中，社会福利领域的改革虽然在应对新社会风险方面具有重要意义，但从社会科学角度分析该改革的全貌、意义和局限性的研究还很不充分，以国外研究者为对象的研究报告就更为罕见。

因此，本报告重点关注社会福利制度改革，概观其制度改革的发展过程，探讨改革是否能解决新社会风险。本报告中所言及的社会福利，按照英式说法是指社会福利及社会福利工作(social care and social work)，或个人社会服务(personal social services)。

一、社会福利制度改革的分析视角

日本的社会福利制度改革往往是在由厚生劳动省(2001年以前为厚生省)官员、全国社会福利协议会等一部分社会福利团体以及少数社会福利学者所构成的政策圈(policy community)内设定改革任务，讨论改革设想，并形成讨论的框架。虽然一部分政党和社会运动批判社会福利制度改革为新自由主义，但很少成为一般市民讨论的焦点。在护理保险制度成立时尽管媒体对其进行了很多报道，但民众的关心主要集中在护理服务能否增加以及随之增加的负担方面，而对于在政策圈内广受争议的护理保险制度的设计、护理服务的供给体制少有人关心。

有关社会制度改革的研究分析中，研究者也倾向于原封不动地接受政策圈所设定的讨论框架，因而分析视角出现了以下偏差：

第一，分析集中于被称为“世纪之交改革”，而深少考虑该改革始于20世纪80年代、2000年代中期以后的改革也很重要且仍在进行中等事实。

第二，研究者往往只强调“从措置到合同”的服务利用方式改革是改革的核心，而不强调除此之外还具有多方面的改革内容，例如促进社区护理、地方分权、服务供给主体的多元化、对供方的规制内容和方法的改革等。

第三，研究者一味强调改革是“唯一的选择”，而忽视了其他的政策选择。

本报告基于对上述三点中第一和第二点的反省，介绍自20世纪80年代到现在的改革过程，讨论由多个层次构成的改革的全貌。至于第三点中的替代方案也有必要进行更深层次的分析，但由于时间限制，本报告中对此不展开讨论。

如何理解改革前的日本社会福利的制度框架也十分重要。笔者曾把改革前的制度框架命名为“战后型社会福利”(平冈、2005)，它由以下四点构成：(1)以“措置制度”(后述)为核心；(2)服务供给以机构服务为中心；(3)通过机关委任事务和特定补助费(专项拨款国库补助金、国家财政负担)机制，实现中央政府对地方政府的控制，④依据社会福利法人制度和措置委托制度保护并管理民间福利活动。

在此向海外学者简单说明该制度框架的几个核心概念。以下说明基于平冈等(2011)的第9章、第22章。其他相关论文参见堀(1997)、倉田(2008)、宇山(2006)、Hiraoka(2001)。

首先，“措置”指的是负有实施社会福利责任的知事(governor，相当于省长)、市町村长(mayor of municipality)等地方政府领导人通过行政方式决定社会福利服务的供给。一般而言，即使在措置制度下地方政府不会无视使用者的要求而单方面地决定服务。但是，使用者的意见并不是措置制度相关法律的构成因素，因此“措置制度”被批评为“不尊重使用者的选择，单方面地决定可利用的服务内容”。由此，用合同制度代替措置制度的呼声也随之高涨。

“措置委托制度”是由知事、市町村长等地方政府领导人向经营社会福利机构的社会福利法人委托服务供给的制度。该制度是与一般的地方政府委托业务截然不同的特殊制度。受委托的一方原则上不能拒绝委托，且委托费(又称“措置费”)的金额也受法令规定限制。与此同时，地方政府会向特定的受托方长期委托业务，保证了社会福利机构经营的稳定。

“社会福利的机关委任事务”指把负有执行社会福利服务责任的知事、市町村长等地方政府领导人视为政府机构，将福祉机构的入住事务等纳入国家监督之下。机关委任事务不受地方议会的限制，因此该制度被批评为违背地方自治原则。

二、社会福利制度改革的发展过程

(一)20世纪80年代的改革

20世纪60年代至70年代初的高速经济发展给社会带来了巨大变化。这种巨大变化导致了家庭、区域社会的生活保障功能的衰退，扩大了对保育、护理等的社会需求。在这种情况下，“战后型社会福利”框架越来越难以满足日益增加并多样化的社会需求。20世纪70年代至80年代，居家福利服务开始出现，同时形成了一个政策圈，讨论如何对“战后型社会福利”制度框架本身进行改革。

20世纪80年代初期新自由主义的影响力越来越大，日本政府把“不依靠增税的财政重建”设定为目标，并实施了抑制社会保障相关支出增长幅度的政策。在这种社会环境下，80年代后半期下调了社会福利机构措置费(入住费用)中的国库中央负担比率。此外，在1987年把福利机构的入住等事务由机关委任该为团体委托事务。也就是说在既降低国家财政负担的同时把权力移交给地方政府，然而被移交的权力其实没有实质内容，因为国家通过特定补助费等手段继续控制着地方政府。但是，也正是这个时期“战后型社会福利”框架的部分改革正式开始。

(二)20世纪90年代的改革

1990年6月改订了社会福利领域的8部法律，对“战后型社会福利”框架的改革也随之得到进一步发展。主要内容是，把家居服务的各项事业法定化(在法律上给予定位)；把都道府县的一部分权力移交到市町村；都道府县和市町村政府有义务制定老人健康福利计划。

之所以把制定老人保健福利计划义务化，是因为在1989年年底日本发表了全国范围的“老年人保健福利推进十年战略”(通称黄金计划，Gold Plan)。政府基于泡沫经济导致的国家财政收入的增加和1989年实施的消费税法案，对未来的筹资规模进行了预测，提出了大幅度扩充老年人保健福利服务(护理服务)的方针。1994年政府又重新修订了黄金计划(尽管泡沫经济已经破灭)，将提高了服务目标。在改订后的计划里，上门护理员的人数从1989年3.14万人增加到1999年的17万人，可以说是非常野心的计划。同时，值得注意的是，该计划的目的是把服务供给体系转向以居家服务为中心。至于特别养护老人院的床位，仅在老龄化的进展和等待入住的老年人人数的增加范围之内增加。

到20世纪90年代，除了老年人领域，在残疾人和儿童领域都形成了制定全国、都道府县、市町村三个等级的中长期的计划，并根据社会调查所掌握的福利需求扩充服务的体系。在精神残疾人保健福利领域(相比其他发达国家，日本偏向于住院治疗)，自90年代中期也开始力求扩充居家服务。

在养老保险和医疗保障领域，80年代以后的大部分改革要么降低支付水平要么提高保费、增加患者负担。但在社会福利领域，制度改革导致了服务的质的改善和量的增加。由此导致的社会福利预算的增加虽未超出养老和医疗的削减幅度，但却提高了社会福利在社会保障制度中所占的地位。自90年代以后这中政策取向非常明显。

一方面，不从根本上改变“战后型社会福利”框架而一味地扩大服务的量也无法保证能够提供符合使用者需求的服务；另一方面，政策圈里的不少人担心支出额可能会超出政府能够负担的范围。

在决定创建护理保险制度时，决策层认为该制度是能够长期保证稳定财源的最现实的方法。这种判断对社会福利制度改革争论也带来了很大的影响，因为如果采用社会保险方式，护理服务的供给方式也必然要有别于“战后型”社会福利框架。为配合护理保险制度的创建，政府提出了“社会福利基础结构改革”的构想，对“战后型”社会福利框架进行重大改革。之后朝着如何实施此构想展开了研究与讨论。

(三)世纪之交的改革

此处所提到的“世纪之交的改革”包括：(1)1997年制定护理保险法，该法于2000年4月开始实施；(2)1997年修订儿童福利法并改革保育所制度；(3)“社会福利基础结构改革”，包2006年修订社会福利事业法及其他相关法律(社会福利事业法改为社会福利法)。有些人把(1)～(3)统称为“社会福利基础结构改革”，但在这里“社会福利基础结构改革”一词只限定于(3)的内容。

可以看出，这些改革的共同点是服务利用方式的改变。有些人误认为这一系列的服务利用方式改革完成了从措置方式到合同方式的转变，实际上，护理服务和面向成年残疾人的服务确实从措置方式变为合同方式(使用者和供方签订合同享受服务)，而保育服务是从措置方式变为“与政府签订合同的方式”。这一方式虽然承认使用者选择保育所的权利，但使用者和保育所之间并不直接签订合同。而有关需要保护的儿童和残障儿童的机构服务及面向低收入老年人的养护老人院等方面仍然施行措置方式(2005年制定的“残疾人自立支援法”进一步改变了这一制度)。但总的来说，通过这些改革使用者选择供方的权利在多种福利服务中得到承认。

改革的另一重要内容是，在护理和残疾人福利的居家服务领域允许符合法定标准的非营利和营利团体的自由进入。而在机构服务(入住机构)方面，地方政府或社会福利法人等经营的机构垄断服务供给的状态依旧持续。这里所说的“居家服务”包括托老服务、集体之家、收费老人院等提供的护理服务，因此在大多服务领域引进了“选择和竞争机制”。

与护理保险制度的创建相关的另一重点内容是，在居家服务领域承认服务提供者的自由进入，引进了根据护理需求的增加服务供给量自动扩大的机制，同时在机构服务方面，引进了把服务的供给量控制在各都道府县设定的目标范围之内的机制。这一政策使居家服务的供给量大幅度增加。但另一方面，希望利用机构服务的老年人人数持续增加，等待入住机构(特别是特别养护老人院)人数也依然很庞大。由此可见，在服务的需求方面未必实现了从机构服务到居家服务的转变，但政府控制了费用的分配，就服务供给和费用分配方面，实现了从机构服务到居家服务的转变(Hiraoka，2006)。

(四)2000年以后的其他改革

关于社会福利制度改革，很多人强调上述世纪之交的制度改革的意义。但在近20年之间实行的改革还有很多，其中具有重要意义的改革也为之不少。笔者从以下三个论点进行探讨。

1.受规制改革影响的改革

1995年以后，政府制定了规制改革(放宽管制)计划，在众多领域进行了改革。社会福利领域中的有些改革也受其影响。例如，2000年修改了保育所的许可标准，允许符合标准的营利企业、非盈利法人开办保育所。这项改革明显受到政府规制改革方针的影响。

2.与“三位一体改革”同时实行的制度改革

所谓“三位一体改革”是指，从2004年度至2006年度所实施的中央政府和地方政府之间的财政改革。作为该改革的一部分，与社会福利机构相关的补助金(中央负担)被废止或改为统合补助金、交付金(法定援助费)的方式。该改革加强了地方政府在扩充机构方面的自由度，但三位一体改革导致了地方政府的财政恶化，从而对机构的扩充产生了很大的负面影响。

3.以社区照护的高度化为目标的政策

观察在老年人护理服务方面位于世界最高水平的瑞典、丹麦的服务体系，一方面居家服务进一步高度化，实施了24小时巡回访问护理等集中服务，另一方面在机构服务方面，住宅提供功能和护理等服务的提供功能日益分化，实现了“机构的住宅化”。现在，日本也正朝着这个方向逐步发展。90年代开始，在老年人、残疾人、儿童等各个领域建设集体之家，完善集中型居家护理服务(当时还是试行阶段)。进入21世纪，护理保险制度实施后，以痴呆症老年人为对象的集体之家快速增加。近几年，政府着重推进老年人住宅的建设。

笔者认为，从国际角度看，“去机构化”和“社会照护”是在福祉国家体制下社会福利政策发展的基轴。在分析日本至今为止的社会福利政策时，在利用方式和供给主体改革之外，还要关注与去机构化和社区照护高度化相关的制度改革和政策是如何发展的。

三、改革后的制度框架和新社会风险

上述制度改革，可以说在很大程度上改变了“战后型社会福利”的制度框架。“战后型社会福利”的四个主要构成要素发生了以下的变化：

(1)在服务利用方式方面，措置制度的范围非常局限，多数服务制度采用了合同方式。

(2)服务供给体制的重点从机构服务向居家服务转移，并不断发展。但在有些领域里，例如护理服务，抑制机构服务的供给会引发新的问题。

(3)在社会福利领域虽然保留了特定补助金制度，但从整体上看，中央政府对地方政府的控制衰弱，地方分权得到发展。

(4)保持了社会福利法人制度及机构服务以社会福利法人为中心的服务供给体制。与此同时，居家服务领域的供给主体的多元化、多样化得到发展。从整体来看，包括社会福利法人在内的服务提供者之间的竞争越来越激烈，从而对其经营自主性的要求也越来越高。

现在，非正规就业的增加和就业的流动化、以性别分工为基础的核心家庭模式的动摇、基于对中小企业、零售业和农业的保护和管制的日本型福利国家的“替代结构”被瓦解等等导致新的社会风险。上述社会福利制度框架如何应对这些新社会风险，并能发挥其作用呢。最后就这一问题提出我的两个观点。

第一，在护理、残疾人福利、保育等领域，通过全国性计划而创建的普惠型服务提供体系，对以正规就业为前提的“男性养家模型”的社会保险制度所无法应对的新社会风险也发挥了一定的作用。然而，设想有一种标准的需求，根据该需求提供标准的服务组合，并准备“报酬”作为其经济的依据的方式(如护理保险)，难以应对一些具有非标准需求的人群和存在各种复杂问题的家庭等问题时。因此，我们需要探讨如何实现更加灵活的服务供给体系来应对这些问题，包括如何创造环境使具有高度专业性的社工更好发挥其能力。

第二，近年来，以往的各种社会保险制度和“福利六法”所规定的按不同对象划分的社会福利法规之间的夹缝问题、跨越社会保障和社会福利制度界限的种种问题越来越要求政府采取相应对策。这十几年里，为了解决上述问题制定了发育残疾人支援法、儿童和青年培养支援促进法、防止家庭内暴力法、防止虐待儿童法、防止虐待老年人法等等法律。但是，这些制度与社会福利制度框架的连接并不完善。此外，对于不受雇用保险保护的失业人员的生活问题、外国人的人权问题等种种社会问题，公共社会福利制度存在很大局限性。但与此同时，致力于解决上述问题的NPO等市民活动越发活跃，我们需要探求新的制度框架使此类活动能够顺利发展，并加强它们与公共福利制度之间的合作。

参考文献：

[1]Hiraoka, K.(2001)."Long-term Care Insurance and the Welfare Mix in Japan",『お茶の水女子大学人文科学紀要(Ochanomizu University Studies in Arts and Culture)』，54：133-147.

[2]Hiraoka, Koichi(2005)."Long—Term Care Insurance in Japan" in Hyunsook Yoon and Jon Hendricks(eds.)Handbook of Asian Aging, Baywood, pp. 355-381.

[3]平冈公一.社会福利和看护的制度改革及政策开展.国立社会保障人口问题研究所编.社会保障制度改革——日本及其他国家的选择.东京大学出版社，2005：287-317

[4]平冈公一.关于日本20世纪80年代以来的社会保障的制度改革及政策展开.社会政策研究.10：2348

[5]平冈公一，衫野昭博，所道彦，镇目真人.社会福利学.有斐阁.2011

[6]堀胜洋.现代社会保障·社会福利的基本问题——向21世纪理论结构转换.1997

[7]倉田聪.关于社会福利给付的法律结构——以服务给付为中心.河野正辉，阿部和光，增田雅畅，倉田聪.社会福利发入门(第2版).2008：33-67

[8]宇田胜仪.新社会福利的法和行政(第4版).光生馆.2006

([日]平冈公一，御茶水女子大学人间文化创成科学研究生院教授)

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