王中伟：少数民族地区失地农民社会保障问题研究

　字体小大时间：2014-03-29来源：中国社保网编辑：社保网-夏宇

【导读】:随着我国城市化和工业化进程的推进，我国农民的生活发生了改变，特别是少数民族地区的失地农民开始从农牧区流向城镇，生产生活方式发生了巨大变化。

随着我国城市化和工业化进程的推进，我国农民的生活发生了改变，特别是少数民族地区的失地农民开始从农牧区流向城镇，生产生活方式发生了巨大变化。在此情境下，少数民族地区失地农民的社会保障问题变得尤为突出，凾需引起社会的高度重视。分析少数民族地区失地农民社会保障的缺失现象，从社会保障制度的完善、法制建设和加强政府职责等多方面入手解决失地农民的社会保障问题，对于维护失地农民的权益，巩固党的执政基础和构建稳定和谐的社会具有重要的现实意义。

党的十八大报告强调：“加强社会建设，必须着眼于保障和改善民生。要在学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居等方面不断开拓新思路取得新进展，保证可持续性发展为重点，全面建成覆盖城乡居民的社会保障体系，努力让人民过上更好的生活。”[1]这一重要论述为当前做好少数民族地区失地农民的社会保障工作指明了方向。近年来，随着我国城市化和工业化步伐的加快，越来越多的少数民族地区农民失去了赖以生产和生活的土地，成为“种田无地、就业无岗、社保无份”三无状态的特殊弱势群体。民族地区的农民失去土地，不仅原有的生产生活方式被彻底改变，而且其未来的可持续发展也受到了严重的影响。因此，研究和解决少数民族地区失地农民的社会保障问题必须引起我们的高度重视。

一、解决少数民族地区失地农民社会保障的必要性

（一）维护社会稳定和民族团结的需要

社会保障是社会的“稳定器”，尤其在多民族聚居和多元文化及宗教并存的少数民族地区，更能突显其作用。少数民族的失地问题,不仅涉及面广，而且更易积聚矛盾。许多农民失去土地后，生活生计发生很大变化，面临生活、就业、养老等一系列问题。特别是许多原本生活安逸的农民，失去土地之后，由于生活的极大反差从而产生抱怨社会、抵抗政府的情绪，一旦被企图破坏民族团结的分裂势力所利用，就可能引起社会的不稳定。

另外，失地农民是城市化与工业化的必然结果，许多失地农民不断涌入城市，游离于城市边缘，成为影响经济发展与社会稳定的一大隐患。因此，需要我们在民族团结、各民族共同富裕的原则指导下，努力建立少数民族地区失地农民的社会保障体系，从根本上解决失地农民的生活保障问题。以消除其不满心里，维护社会稳定及民族团结。[2]

（二）体现社会公平、公正的需要

我国征用土地，一般按照《土地管理法》给予少数民族地区农民一定补偿，补偿形式大多以货币为准，采用一次性补偿的方式虽然在短期内使得民族地区失地农民得到了补偿，但是其后引发的就业及生活方式转变等问题并没有过多考虑。自古以来，土地在农村承载着众多功能，土地不仅是农民主要的收入来源，更是一种重要的养老资源。由于土地征用补偿少，失地农民除了用于日常的生活和就医之外，没有更多剩余来缴纳养老保险。随着城市化和工业化的进程，我国农村中家庭养老保障功能不断弱化，而土地的失去意味着土地这种相对稳定而可靠的养老保障随之消失。[3]

少数民族地区的失地农民由于文化水平不高，加上缺乏一技之长，很难在竞争激烈的城市中得到就业机会，多数人从事的是劳动强度大、风险高的体力劳动，收入并不高。长此以往，失地农民这个群体将会面临更多困境，承担各种风险。因此，从维护社会公平与正义的角度来看，国家理应努力为这一弱势群体提供社会保障。[4]

（三）维护少数民族地区失地农民可持续发展的需要

党的十八大报告指出：“社会保障是保障人民生活、调节社会分配的一项基本制度。要坚持全覆盖、保基本、多层次、可持续方针，以增强公平性、适应流动性、保证可持续性为重点，全面建成覆盖城乡居民的社会保障体系。”[5] 少数民族地区失地农民长期过着传统简单的生活，生活方式远远落后于城市及郊区，失去土地意味着其赖以生存的依靠被剥夺，直接影响其日后的可持续生存与发展。因而，从保障民族地区失地农民长期可持续生计角度来看，更应该重视为其提供可持续的社会保障体系。

二、当前我国少数民族地区失地农民的生存现状

目前,虽然少数民族地区对失地农民的社会保障改革取得了显著的成效,但是由于少数民族地区经济欠发达、文化差异性较大，再加上缺乏针对少数民族地区失地农民的社会保障出台的相关法律及指导性文件，导致在少数民族地区的社会保障存在诸多问题，主要表现在以下几个方面：

（一）土地征用补偿少，民族地区社会保障资金供应不足

我国对征用农民土地的补偿标准一般是按照1998 年修订《中华人民共和国土地管理办法》规定来执行，办法中规定被征用土地前3年平均产值6-10倍来计算，而安置费以被征地前3年平均产值4-6倍来计算。[6]国外的征地补偿标准一般按土地的最佳用途及市场价格来计算，而我国则没有与市场经济接轨，结果导致补偿标准无法体现该土地的应有价值，远远背离了市场经济的规律。据统计，近十年来，通过征地给予农民的补偿，按当下农村居民人均生活消费支出计算，只能维持7年左右的生活。[7]这种方式的补偿必然导致两种情况的发生：一是失地农民除了用于日常的生活和就医之外，没有更多剩余来缴纳养老保险；二是征地补偿过程中缺乏对民族地区失地农民的就业补偿机制，没有考虑到失地农民的长远利益，增加了失地农民的生活风险。

目前我国的社会保障主要是通过资金和服务两个保障系统来实现。由于少数民族地区经济发展缓慢，地方财政投入有限，因此，资金保障成为阻碍社会保障运行的最大障碍。从此意义上说,资金缺口过大是少数民族地区社会保障能力低的最根本的原因，这种欠缺的财政状况也为其以后有效地解决城市化进程中失地农民的生活保障问题埋下了隐患。

（二）失地农民法律意识淡薄和缺乏自我保障意识

少数民族地区农民由于各方面的原因法律意识较为淡薄，自我保障意识较差，因此，不能很好地保护自己的合法权益。征地后，失地农民虽能获得一定补偿，但缺乏合理的规划和投资能力，补偿款用于挥霍，只图短期的消费，没有考虑长久的生存发展。另外，许多失地农民缺乏对民族地区农村社会保障制度的了解，产生抵触政府政策的情绪。虽然国家在2006年就已经在全国范围内推广实施新型农村合作医疗，但是至今仍有许多失地农民不愿参加新型农村合作医疗，分析原因主要有以下几点：一是农民对新型农村合作医疗了解不深，惧怕将资金投入到社会保障中；二是许多已经参加了新型农村合作医疗的农民因无法忍受繁琐的理赔程序，从而也不愿参保。[8]

（三）社会保障的法制建设存在缺陷

任何一种制度缺乏法律的保障都无法正常运行。少数民族地区由于其地理位置大多分布在偏远闭塞的地方，落后的经济发展和法律意识的淡薄，加上少数民族地区的地方性法规存在混乱,严重阻碍了社会保障功能的发挥。目前，我国针对民族地区失地农民的社会保障法制建设中存在以下几方面的不足：一是由于少数民族地区本身的发展落后，导致我国少数民族地区调整社会保障关系的法律具有明显的滞后性。二是社会保障中缺乏对社会保障资金运行及管理的执法监督制度，骗保现象时有发生。可见，落后的法制建设严重阻碍了少数民族地区农村社会保障制度的进程。随着我国城市化进程的不断推进，民族地区面对各种新的问题和矛盾，如何在此情况下做好民族地区失地农民的社会保障工作，成为影响民族团结及社会稳定的重要因素。

三、解决少数民族地区失地农民社会保障问题的对策及建议

解决民族地区失地农民社会保障问题是一个长期而复杂的过程，必将面临各种考验。失地农民社会保障问题已经成为我国经济社会发展过程中不可忽视的民生问题，因此，在我国城市化、工业化过程中，我们必须坚持以人为本的科学发展观来解决这一问题。[9]

（一）完善少数民族地区失地农民社会保障制度

少数民族地区建立失地农民的社会保障体系过程中应着重考虑三个因素：保障水平应与民族地区当地的经济发展水平相适应,确保大多数失地农民的养老需求；保障机制应与就业相联系，鼓励失地农民的自主劳动就业；必须有利于与城市社会保障相对接，便于可操作性。具体的做法可从以下几方面着力：一是按照不同情况寻找不同的解决办法。针对民族地区户口已经迁移到城市的失地农民，可纳入城镇职工养老保险制度；二是建立最低生活保障制度，保证民族地区失地农民能维持最低的生活需求，这也是宪法赋予公民获得“物质帮助”的权利；三是在发展失地农民养老保障的同时,仍要鼓励和发扬家庭赡养老的传统方式。

（二）加强少数民族地区社会保障法制建设

从世界各国的情况来看，社会保障制度的建设都离不开相关法律的建设。例如，英美两国都在上世纪初期颁布了社会保险法，不但为当时完善国家自身的社会保障建设、维护社会稳定、促进经济的发展起到不可估量的作用，同时也为其他国家建立社会保障法制体系提供了参考。而我国目前正处在经济转轨时期,特别是少数民族地区由于自身的特点是问题和矛盾的多发地区，更需要法律来维护社会保障。

在现代社会，任何制度要避免偶然性和随意性就必须通过一定的法律方式进行调整和规范。[10]少数民族地区社会保障的法律建设，离不开在政府的主导作用下，注重提高法制的理念。美国著名法理学家博登海默指出：“在为建设一个丰富而另人满意的文明的努力奋斗过程中，法律制度起着重要而不可缺少的作用”。 [11]在民族地区只靠政策性的指导来推进社会保障难以达到满意的效果，因此迫切需要社会保障法律体制的建立，只有政策与法律并重才能保证社会保障的顺利进行。

（三）发挥政府在加强民族地区失地农民社会保障过程中的职责

要做好失地农民社会保障工作，民族地区的地方政府应该积极发挥主观能动性,首先应该需要地方政府的高度重视。政府应当及时调整政策，提高失地农民社会保障水平，使失地农民能同等参与城镇居民的社会保障体系，努力实现城乡统一的社会保障体系。就目前而言，政府要切实做好民族地区失地农民的社会保障工作需要重视以下几点：首先，失地农民为国家的城市化和工业化进程作出了巨大牺牲。失地农民作为社会的弱势群体，需要比城镇居民更多的资金支持和保障，然而城镇职工的离退休金及各种补贴经常会做适时调整，而失地农民的补偿金仅有几百元，完全不能满足日常的生活需求。因此，作为政府应根据政府应根据当地经济发展增长水平相应提高失地农民月补偿标准，以最大限度地满足失地农民的生活需求。其次，通过就业补充保障，不仅能减少失业保险基金的支出，而且还能大大减轻政府的财政压力。就业是保障失地农民长久生存的根本，就业也是失地农民生活最好的保障。努力为失地农民提供更多的教育和培训机会，提高失地农民的劳动技能，增强其在就业市场的竞争力。再次，政府部门必须强化服务，积极协调各部门之间的关系，最大努力帮助民族地区失地农民解决生活及社会保障各方面的难题。

(四) 加大社会保障宣传力度，增强民族地区失地农民参保意识

政府在加强建设失地农民的社会保障过程中，出现民族地区一部分失地农民对国家的社会保障政策不理解的现象。究其原因，有两点：一是失地农民对国家出台的社会保障相关政策不甚了解；二是失地农民对政府公信力的评价降低，加上政府对社会保障的宣传力度不够，直接导致失地农民不愿参保。这就要求在民族地区除了重视加强社会保障体系之外，更应该加大宣传，真正使国家政策深入农村走进农民。宣传社会保障体系重点在多方面宣传社保给失地农民带来的利益，培养失地农民的风险意识，对群众质疑或不懂的政策和相关文件及时作出回应和解释。从而提高农牧民对与社会保障的认同意识，使他们自愿的积极参与其中。

(五) 加强对少数民族地区自然灾害的应对及社会救助

社会救助是指国家和其他社会主体对于遭受自然灾害、失去劳动能力或者其他低收入公民给予物质帮助或精神救助，以维持其基本生活需求，保障其最低生活水平的各种措施。它对于调整资源配置，实现社会公平，维护社会稳定有非常重要的作用。少数民族地区由于自身生态环境比较脆弱，容易发生干旱、风沙、洪涝、地震和泥石流等自然灾害，例如，2008年汶川地震和今年发生的雅安地震，都造成了巨大的人员伤亡及财产损失。因此，政府在进行社会救助时必须要做好以下几点：首先建立专门的自然灾害救助基金，以防灾害发生时能够为及时提供衣、食、住、转移、安置等救助提供有效保障；其次，可与农村最低生活保障制度相结合。社会救助局限性较大，在因地制宜的基础上，总结经验，与农村最低生活保障制度接轨。

总之，无论从失地农民的可持续发展的角度，还是从我国新农村建设的长远目标看，少数民族地区失地农民的社会保障问题必须得到有效解决，这也是构建和谐社会和全面建成小康社会提出的一项根本任务。

参考文献：

[1][5]胡锦涛.坚定不移沿着中国特色社会主义道路前进，为全面建成小康社会而奋斗[N].人民日报,2012-11-18.

[2][4][6] 杜东芳,李明琼.城市化进程中的少数民族失地农民社会保障[J].重庆工商大学学报(社会科学版),2008,(2):20.

[3] 于兰华.我国老年失地农民养老资源供给现状考量与对策研究[J].湖北社会科学，2011,(3):41.

[7] 吕蕾莉，张文政. 甘肃省少数民族地区征地制度问题研究[J].社科纵横,2012,(1):34.

[8] 谢宗棠，刘宏霞.完善甘肃少数民族地区农村社会保障的对策建议[J].陕西农业科学,2008,(2):221.

[9] 罗遐,夏淑梅,何霄.我国失地农民的现状分析与政策建议[J].东北大学学报 (社会科学版),2005,(1):50.

[10] 旦增遵珠.西藏牧区社会保障制度路径选择[J].西藏大学学报,2006,(4):21.

[11] [美]E.博登海默.法理学——法律哲学及其方法[M].北京：华夏出版社,1987.

＊基金项目：中国石油大学（华东）自主创新科研基金项目“和谐社会视域下的农村城镇化建设研究”的阶段性成果（项目编号：14CX06010B）

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