养老金需要什么样的顶层设计

中国经济网北京8月27日讯(记者 苏琳) 在我国养老保险制度中，针对不同群体的多种养老保险制度并存，不同养老保险制度之间相互独立，同一养老保险制度下不同地区之间相互割裂，使养老保险呈现“碎片化”状态。养老保险的“碎片化”，衍生出养老保险待遇不公平、制度运行不经济、基金收支不可持续以及转移接续困难等问题。因此，应加快推进养老保险制度的有机整合，推进城乡一体化养老保险体系建设，消除“碎片化”带来的不利影响。

20世纪90年来以来，我国养老保险制度进行了一系列改革，先后建立起企业职工基本养老保险、新型农村社会养老保险、城镇居民养老保险等养老保险制度，有的地方还制定了针对城镇无保障老人、农民工和失地农民的养老保险制度。由于这些针对不同群体的多种养老保险制度并存，使得不同养老保险制度之间相互独立，同一养老保险制度下不同地区之间相互割裂，养老保险呈现“碎片化”状态。

养老保险制度“多轨制”是历史遗留问题。有专家指出，我国应加快推进养老保险制度的有机整合，推进城乡一体化养老保险体系建设，消除“碎片化”带来的不利影响，让人人享有公平的养老待遇。

整合“碎片化”的养老金

“养老保险制度渐进式发展的道路，城乡经济社会发展的二元格局，养老保险制度设计的缺陷，以及群体利益和地区利益的存在，是导致我国养老保险‘碎片化’的成因。”清华大学就业和社会保障研究中心主任杨燕绥认为，养老保险的“碎片化”，衍生出养老保险待遇不公平、制度运行不经济、基金收支不可持续以及转移接续困难等问题，对经济社会发展带来诸多不利影响。

“统筹层次低是我国养老保险制度一个重要缺陷，各地区之间无法横向调剂，各自为政，加剧了‘碎片化’程度。”中国社科院世界社保研究中心主任郑秉文给记者举了一个例子。比如，地区间养老保险制度的财务差距便对财政补贴形成巨大需求。1998-2010年养老保险制度的财政补贴已累计高达1万多亿元，占2010年年末1.54万亿元累计余额的2/3。由于统筹层次低，养老金的投资方式改革也无从谈起。目前，我国有2000多个社保统筹单位，很难集中管理运营。而2010和2011年养老保险基金投资回报率不到2%，远远没有跑赢3.3%和5.4%的通胀率，造成养老金严重缩水。

而在“碎片化”的养老保险制度中，最受病诟的则是机关事业单位养老保险制度改革相对滞后。

为了适应计划经济体制向社会主义市场经济体制转轨要求，上世纪90年代，国家在企业先行建立社会统筹与个人账户相结合的基本养老保险制度，实现单位保障向社会保险的转变。机关事业单位养老保险制度改革相对滞后，总体上仍然实行单位退休养老制度，由此造成了养老“双轨制”。上

海社科院城市与人口发展研究所研究员胡苏云分析道，目前实行的退休制度其实是“三轨制”：政府机关和事业单位退休实行由财政统一支付的退休养老金制度，其中，第一轨的政府机关退休人员的退休金高于第二轨的事业单位退休人员，“第三轨”企业职工则实行由企业和职工本人按一定标准缴纳的“缴费型”统筹制度，享受的待遇低于上述两轨。当初的事业单位改革试点主要方向是将第二轨向下和企业退休人员进行“并轨”，这样形成的新的第二轨和第一轨之间的距离反而变大，试点方案受到阻力较大也是必然的。

5省市试点改革推动缓慢

养老“双轨制”是特定历史时期的产物，目前已不适应经济社会发展需要，存在诸多弊端。事实上，2008年2月，国务院常务会议讨论并原则通过了《事业单位工作人员养老保险制度改革试点方案》，确定在山西、上海、浙江、广东、重庆5省市先期开展试点，与事业单位分类改革配套推进。

这一改革大致思路是：对事业单位进行分类，有行政职能的纳入公务员劳动保障体系，具有经营性质的事业单位，参照企业职工保障制度进行改革。

牵涉3000万“事业人”的养老改革由此启动。

记者了解到，在广东省深圳市、中山市等地，不仅事业单位进行养老保险制度改革，公务员养老“并轨”也开始破冰。

“公务员、机关事业人员参保，既能给群众起到带头示范作用，也是社会公平的要求。所以尽管这项改革阻力很大，但是我们还是进行了有益尝试。”广东省中山市社会保险基金管理局局长张洁艺告诉记者，目前，中山市公务员和事业单位工作人员全部参加社会养老保险。

然而，中山市的“并轨”也并非是缴费方式、管理办法等等方面的完全“并轨”。尽管公务员、事业单位人员与企业职工一样，按月缴纳养老保险费，并进入个人账户，但是退休后，其待遇依旧按原有标准执行。养老金一部分从个人账户中出，差额部分由财政补齐。也就是说，公务员、事业单位人员每月的退休金由两部分构成：一部分由社保基金支付，与普通企业参保人待遇一样。另一部分是社保养老金与原干部退休金标准之间的差额，按原有资金渠道解决，即财政拨款的，依旧由财政解决，单位自收自支的，依旧由单位解决。

“虽然在待遇上仍比企业职工优越，但在国家没有打破‘双轨制’的情况下，已经是一种探索。”张洁艺说。

5年过去了，相对于广东省的“破冰”之举，其他4个养老保险制度改革试点省市试点改革推动缓慢，几乎按兵不动，他们或是处于思考当中，或是尚在推进中且无实质性突破，或是进行了统计事业单位员工总人数、了解工资水平等“摸情况”的基础性工作；而山西省则有多个企事业单位继续沿用老的养老金制度。

显然，改革推进迟缓，并非仅仅是如人所说“养老保险社会化必然会增加个人的负担，是机关事业单位人员担心待遇会降低。”中国人民大学教授、中国社会保险学会副会长郑功成认为，“由于这一改革牵涉到事业单位分类改革、事业单位人事管理制度改革等多项大部头制度变动，且改革对象涉及到中国大多数“专业技能人才”，因此改革阻力和难度甚大，相关制度设计仍需磨合、完善。”实现不同社会养老保障体制的‘并轨’，与事业单位分类人事制度、工资制度、财政体制改革紧密相联，需要同步推进。

加强养老金顶层设计

机关事业单位社会养老保险制度改革，是养老保险制度改革的重要组成部份。实行机关事业单位社会保险制度，以适应机关事业单位人才流动，增强职工队伍的风险意识，保证离退休人员按时足额领取养老金，具有重大的现实意义和深远的历史意义。

针对新时期、新条件下，机关事业养老保险出现的诸如各地机关事业单位养老保险政策不规范，缴费基数、缴费比例、个人帐户规模不统一，统筹层次低、缴费与待遇水平不挂钩、基金财务收支风险大等方面问题，郑功成建议采劝三步走”给予解决。

第一步，尽快为机关事业单位工作人员建立基本“养老保险制度”，实行与职工养老保险制度一样的“统账结合”的财务机制；第二步，对机关事业单位工作人员待遇进行结构分解，将现在机关事业单位退休人员的退休金分解成“基本养老保险金”与“职业年金”，前者与企业职工“基本养老保险金”相同，后者与“企业年金”对应；第三步，放弃机关事业单位退休金与工资增长挂钩的机制，代之以与“企业职工养老金计发办法”一样的机制。

记者了解到，国家已采取多种措施，积极推动养老“双轨制”所导致的不合理差距问题的解决。从2005年开始，我国连续9年提高企业退休人员基本养老金水平。

“近几年每年的调整幅度都达到10%。在此基础上，我们注重向具有高级职称的企业退休人员倾斜，使他们的待遇水平在普遍调整的基础上又有所增加，一定程度上缓解了这一突出的矛盾。”人力资源和社会保障部副部长胡晓义告诉记者，人社会部正在进行顶层设计，将在适当的时候广泛征求社会各界的意见，方案成熟后，所涉及的各项改革举措将逐步实施。

记者了解到，人社部的这个“顶层设计”，除了养老金“双轨制”待遇差别问题外，还包括应对老龄化的资金安排，养老金的空账、投资运营、城乡差别、地区差别、转移接续问题，退休年龄问题，多层次养老保障问题，如何发展企业年金、职业年金、大病保险等。

胡晓义说，养老金“双轨制”之所以引起这么大的关注，说明它很复杂，所以才要进行深入研究，才能拿出具体的、可操作的解决方案。制度的最终统一，也就是“并轨”，这个大方向是明确的。“所谓‘并轨’并不是简单地把机关事业单位退休制度‘并入’企业养老保险制度，而是朝着一个共同的方向改革和推进，最终取消‘双轨制’”。

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