解读《关于加快发展养老服务业的若干意见》

2013年8月16日，国务院总理李克强主持召开国务院常务会议，研究确定深化改革加快发展养老服务业的任务措施。会议提出，到2020年全面建成以居家为基础、社区为依托、机构为支撑的覆盖城乡的多样化养老服务体系，把服务亿万老年人的“夕阳红”事业打造成蓬勃发展的朝阳产业，使之成为调结构、惠民生、促升级的重要力量。根据国务院常务会议精神，国务院印发了《关于加快发展养老服务业的若干意见》（国发〔2013〕35号，以下简称《意见》），提出了加快发展养老服务业的总体要求、主要任务和政策措施，将为破解养老难题、拓展消费需求、稳定经济增长发挥重要作用。

一、为什么要制定《意见》

概括地说，主要有三大理由：一是积极应对人口老龄化的要求。我国是世界上唯一一个老年人口超过1亿的国家，也是发展中国家中人口老龄化最严峻的国家。截止2012年底我国60周岁以上老年人口已达1.94亿，2020年将达到2.43亿，2025年将突破3亿。随着人口老龄化程度的不断加深，养老服务需求不断增加，解决好老有所养日益紧迫地摆在了各级党委和政府的面前。

二是推进经济持续健康发展的需要。养老服务业涉及长期照料、医疗康复、居家支持、精神慰藉乃至饮食服装、营养保健、休闲旅游、文化传媒、金融地产等方方面面，蕴含着巨大的老年消费市场。发展养老服务业是应对老龄化问题的长久之计，亦是当前扩内需、增就业的巨大潜力所在。

三是解决当前养老服务业突出矛盾和问题的需要。近年来，我国养老服务业快速发展，以居家为基础、社区为依托、机构为支撑的养老服务体系初步建立，老年消费市场初步形成，老龄事业发展取得显著成就。但总体上看，养老服务和产品供给不足、市场发育不完善、养老服务的扶持政策不健全、体制机制不完善、城乡区域发展不平衡等问题还十分突出。解决好当前养老服务领域的突出矛盾和问题，进一步加快发展养老服务业已成为全社会的共同呼声。

二、关于《意见》起草过程

从2010年起，按照《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十二个五年规划的建议》中“优先发展社会养老服务”的工作部署，国家发展改革委和民政部即启动了《意见》起草工作。在深入调研、专题论证、学习借鉴国际经验和广泛听取各方面建议的基础上，于2011年初形成了《意见》初稿，并征求了国务院多个相关部门及各地发展改革委、民政厅（局）的意见。同时，针对养老机构设立、土地供应和城市规划保障等重要政策内容，专程前往全国人大、国土资源部、住房城乡建设部听取意见和建议。在进一步梳理和研究采纳相关意见的基础上，2012年9月形成了《意见》报送稿。

新一届政府组成后，按照本届政府相关工作要求，并结合当前经济形势和长远发展，为贯彻落实国务院领导同志批示精神，国务院办公厅又会同发展改革委、民政部进一步听取了有关部门、专家学者和养老服务机构的意见，对《意见》文稿进行了修改，并征求了中央文明办、中央编办等34个部门和12个省（区、市）人民政府的意见，经反复沟通协调、修改完善，最终经国务院常务会议审议通过。

三、关于《意见》的主要内容

《意见》共四部分：第一部分是总体要求，第二部分是主要任务，第三部分是政策措施，第四部分是组织领导。

在第一部分，在指导思想上进一步明确了充分发挥政府作用，通过简政放权，创新体制机制，激发社会活力，充分发挥社会力量的主体作用，健全养老服务体系，满足多样化养老服务需求，努力使养老服务业成为积极应对人口老龄化、保障和改善民生的重要举措，成为扩大内需、增加就业、促进服务业发展、推动经济转型升级的重要力量。在原则上提出深化体制改革、坚持保障基本、注重统筹发展、完善市场机制等原则，强调转变政府职能，激发各类服务主体活力，加大政策支持和引导力度，政府在保障基本养老服务方面要发挥主导作用，市场在资源配置上发挥基础性作用，逐步使社会力量成为提供养老服务的主体，支持家庭、个人承担应尽责任。在发展目标上提出养老服务覆盖所有居家老年人，全国社会养老床位数达到每千名老年人35-40张，产业增加值在服务业中的比重显著提升，全国机构养老、居家社区生活照料和护理等服务提供约1000万个就业岗位。

在第二部分，对当前和今后一个时期主要任务作了部署，明确了政府、基层组织和社会力量在发展养老服务业中的作用，并体现在具体的任务措施中。在统筹规划发展城市养老服务设施方面，提出地方对新建城区和新建居住（小）区要按人均用地不少于0.1平方米的标准配套建设养老服务设施，与住宅同步规划、同步建设、同步验收、同步交付使用，老城区和已建成居住（小）区要限期通过购置、置换、租赁等方式开辟养老服务设施。并强调综合发挥各种设施作用，要求各地发挥社区卫生、文化、体育等公共服务设施为老年人服务的功能，积极推进社区和老年人家庭的无障碍设施的改造。在发展居家养老服务网络方面，提出政府要支持建立以企业和机构为主体、社区为纽带、满足老年人各种服务需求的居家养老服务网络。支持社区引入社会组织和家政、物业等企业，兴办或运营老年供餐、社区日间照料、老年活动中心等养老服务项目。支持社区组织开展适合老年人的群众性文化体育娱乐活动。支持企业和机构运用互联网、物联网等技术手段，提供适合老年人的服务项目。在加强养老机构建设方面，强调支持社会力量举办养老机构，在资本金、场地、人员等方面，进一步降低门槛，简化手续。鼓励外资投资养老服务业，鼓励举办家庭化、小型化的养老机构，支持规模化、连锁化服务。强调公办养老机构要充分发挥托底作用，重点为“三无”老人、低收入老人、经济困难的失能半失能老人提供无偿或低收费的供养、护理服务，有条件的地方可以积极稳妥地把专门面向社会提供经营性服务的公办养老机构转制为企业，完善法人治理结构。在加强农村养老服务方面，提出要健全服务网络，完善农村养老服务托底的措施，将所有农村“三无”老人全部纳入五保供养范围，健全农村五保供养机构功能，支持乡镇五保供养机构成为区域性养老服务中心，依托行政村、较大自然村利用农家大院等建设日间照料中心、托老所等互助性养老服务设施。提出要拓宽资金渠道，进一步落实农村可将未承包的集体所有的部分土地、山林、水面、滩涂作为养老基地，收益供农村老年人养老。同时，各级政府用于养老服务的财政性资金应重点向农村倾斜。城市公办养老机构要与农村五保供养机构等建立长期稳定的对口支援和合作机制。在繁荣养老服务消费市场方面，要求各地引导养老服务企业和机构优先满足老年人基本服务需求，拓展适合老年人特点的各种养老服务和消费产品。提出各地要鼓励发展养老服务中小企业，扶持发展龙头企业。在推进医疗卫生与养老服务相结合方面，要求各地促进医疗卫生资源进入养老机构、社区和家庭，提出探索医疗机构与养老机构合作新模式，建立社区医院与老年人家庭医疗契约的服务关系。对养老机构内设的医疗机构，符合城镇职工（居民）基本医疗保险和新型农村合作医疗定点条件的，可申请纳入定点范围。切实解决老年人异地就医结算问题。

在第三部分，在现有政策的基础上，从六个方面提出了一些新的有针对性和操作性的政策措施。在完善投融资政策方面，要求通过完善扶持政策，吸引更多民间资本，培育和扶持养老服务企业和机构发展。各级政府要加大投入，安排财政性资金支持养老服务体系建设。鼓励和支持保险资金投资养老服务领域。鼓励保险公司探索开展老年人住房反向抵押养老保险试点。在完善土地供应政策方面，提出各地要落实好将各类养老服务设施建设用地纳入城镇土地利用总体规划和年度用地计划，可将闲置的公益性用地调整为养老服务用地。民间资本举办的非营利性养老机构与政府举办的养老机构享有相同的土地使用政策。对营利性养老机构建设用地优先保障供应，并制定支持发展养老服务业的土地政策。在完善税费优惠政策方面，要求各地在落实好现行税收优惠政策的基础上，对非营利性养老机构建设要免征有关行政事业性收费，对营利性养老机构建设要减半征收有关行政事业性收费，对养老机构提供养老服务也要适当减免行政事业性收费，养老机构用电、用水、用气、用热按居民生活类价格执行。要求有关部门制定和完善支持民间资本投资养老服务业在营业税、所得税等方面的税收优惠政策。在完善补贴支持政策方面，要求各地加快建立养老服务评估机制，建立健全经济困难的高龄、失能等老年人补贴制度。推进民办公助，通过补助投资、贷款贴息、运营补贴、购买服务等方式，支持社会力量举办养老服务机构，开展养老服务。要求民政部本级彩票公益金和地方各级政府用于社会福利事业的彩票公益金，将50%以上的资金用于支持发展养老服务业，并随老年人口的增加逐步提高投入比例。在完善人才培养和就业政策方面，要求有关部门支持高等院校和中等职业学校增设养老服务相关专业和课程，依托院校和养老机构建立养老服务实训基地，对符合条件的参加养老护理职业培训和职业技能鉴定的从业人员按规定给予相关补贴，在养老机构和社区开发公益性岗位，吸纳农村转移劳动力、城镇就业困难人员等从事养老服务。对在养老机构就业的专业技术人员，执行与医疗机构、福利机构相同的执业资格、注册考核政策。在鼓励公益慈善组织支持养老服务方面，提出引导公益慈善组织成为发展养老服务业的重要力量。探索建立健康老人参与志愿服务的工作机制，建立为老志愿服务登记制度。支持社会服务窗口行业开展“敬老文明号”创建活动。

在第四部分，提出了健全工作机制，对各有关部门的职责提出了要求。明确国家选择有特点和代表性的区域进行养老服务业综合改革试点。强调对服务质量、安全、价格等方面加强行业监管工作，并明确督促检查的责任部门和要求。

统揽全文，《意见》着重统筹把握了以下四个关系。

一是兼顾事业和产业。《意见》既对开发老年用品产品、培育养老产业集群提出要求，又对建立健全社会养老服务体系提出要求。既注重发挥市场在资源配置中的基础性作用，大力发展方便可及、价格合理的养老服务和产品，又注重发挥政府主导作用，着力保障经济困难的孤寡、失能、高龄等老年人的服务需求，保障人人享有基本养老服务。

二是兼顾当前和长远。《意见》既提出了当前一些亟待解决的任务，也明确了到2020年发展的阶段性目标，还提出了管长远、管方向的四项原则，努力做到既立足当前，又着眼长远。

三是兼顾中央和地方。《意见》既对地方各级政府的责任作了规定，也对中央政府的扶持政策作了规定。同时，将地方反复证明是成熟的政策上升为全国普遍性政策，对一些有待探索的经验，《意见》稿也给各地留下了创新、创造的空间。

四是兼顾城镇和农村。《意见》坚持城乡统筹的原则，既对完善城镇养老服务业提出了具体举措，也对推进农村养老服务发展做出了明确部署，为破解农村养老服务难题提供了方式和方法。

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