唐钧：养老保险双轨制不公平 并轨试点成半吊子改革

访谈者：朱开云

受访者：唐钧 中国社会科学院社会政策研究中心秘书长、研究员

我国养老保险制度其实不只“双轨”

养老金的问题归根到底是一个政治抉择问题。它是一个社会分配问题，而不是所谓的简单计算出来的。我们既要考虑到经济理性，但同时也要考虑到人文关怀。我们现在很多专家的意见过于偏向经济理性，而忽略了人文关怀。

青评论：所谓“并轨”，意味着有“双轨制”。我有一位同事，父母双方学历相同，工龄相同，职务也差不多，但由于一位在机关，一位在企业，退休后养老金差距就很大。这样的现状是如何形成的？

唐钧：改革开放以前，养老金的计算方式，都是一个人到了退休的时候，根据他退休以前的工资，按照相应的规定，一般是以前工资的70%，工作年限长的可达到80%—90%，离休人员甚至能拿到100%。不管是干部还是职工，都是按照这个来算的。当时有一个特点，所有的退休金都是由单位来支付的。但是，改革开放以后，到了90年代，转向市场经济的时候，很多国有企业就不景气，甚至倒闭，在这种情况下，开始了养老金的改革。换了一种计算方式，改革后的企业养老金是按照社会统筹加个人账户这种方式来计算的，这种计算方式实际上是把养老金和以前的工资脱钩了，和社会平均工资挂钩，替代率只有40%，相对于原来替代率70%的基本标准，改革开放以后的企业养老金是降低的。而事业单位和公务员的养老金还是按照原来的方式计算，所以就显得高了。

还有一个问题就是，1997年新的保险制度建立后，一直到2005年，企业职工养老金就没有根据物价上涨水平提升过，所以7年下来，养老金受到物价上涨影响，就相当低了。虽然后来连续9次提高了企业职工养老金的标准，但因为基数太低，所以相对来讲还是偏低的。

养老保险制度这样的改革，就形成了所谓的“双轨制”。

青评论：您曾经在一篇文章中提到，养老问题不是一个纯粹的保险问题，其本质是社会分配，你能否从我国的分配制度改革的大背景下来谈谈养老金“双轨制”的问题？是不是到了非改不可的地步？

唐钧：“双轨制”是一个现象，本质问题是一部分企业职工的退休金太低，不能维持基本生活。虽然现在企业退休职工的养老金平均到了1800或1900元，但是在中国讲收入平均线，一定要注意，就是其实只有三分之一在平均线以上，而其余的三分之二都在平均线以下。所以，用“一轨制”来解决“双轨制”问题是办不到的。因为养老金的问题既涉及“公平”，又涉及“效率”，以一个制度要同时顾及“公平”和“效率”，是不可能的。

养老金的问题归根到底是一个政治抉择问题。它是一个社会分配问题，而不是所谓的简单计算出来的。我们既要考虑到经济理性，但同时也要考虑到人文关怀。我们现在很多专家的意见过于偏向经济理性，而忽略了人文关怀。

“双轨制”肯定是有问题的，它是一个现实。相对来说，有两点，一个是公务员和事业单位人员是不需要个人缴费的，而企业职工是需要个人缴费的。第二，公务员和事业单位人员最后得到的养老金要比企业工人多，甚至是高出一倍两倍。所以从基本养老保险来说，确实有不公平之处。但要解决这个问题，并不是一个简单的并轨就可以解决的。所以，我不赞同以简单的并轨方式来解决养老金双轨制，因为这个问题背后牵扯了许多其他问题。

青评论：具体都牵扯哪些问题？这些问题跟养老金制度改革有什么关系？

唐钧：养老保险的“双轨制”是不公平的，但简单地讲“并轨”，这个思路可能并不能解决问题。中国养老金的改革不是要改一个“双轨制”的问题，而是要从根本上改。因为中国的养老保险制度并不只是“双轨”，我算了一下，大约有“七轨”。国家公务员，事业单位人员，军人，企业职工，农民，城市居民，还有农民工。虽然农民工从理论上讲，可以包含在城市职工这个范畴里，但实质上是不同的，所以至少是七种制度。

现在简单地说，把事业单位和企业单位并轨，能解决问题吗？最近有一个新闻，大家可能关注到了：天热，有个环卫工人中暑去世。大家可能普遍关注的是劳动保护的问题。但这里面还有一个问题，为什么这些环卫工人大部分是60岁以上的？这个中暑去世的环卫工人已经72岁了，这说明什么问题呢？当然这些人的身份可能都是农民，农民为了自己的生活，即使70多岁了还得出来工作，而且是重体力劳动。这应该吗？所以我们的养老保险制度其实还有很多问题，不能说把这两个并轨就叫改革了。

我强调社会分配问题，对全中国的老百姓都应该是一视同仁的。如果现在只是简单地把公务员、事业单位和企业职工并轨，必然会引起其他的问题，农民怎么办？城市居民怎么办？

所以我一直主张，“双轨制”是一个实际问题，但我们改革的时候，最好能想得远一点，最好能一步到位。

试点怎么变成了“半吊子改革”？

我们讲要事业单位养老金改革，要并轨，但我们的目标是什么？其实是不明确的，没有目标就没法改革。我们的养老金改革需要更明确的目标，更具体有效的方案。

青评论：在中国推行机关养老保险制度改革，实际操作中阻力很大。2011年，时任国务院总理温家宝在与网民在线交流时提到，“在机关和事业单位实行养老保险改革，在我国是一件复杂的事情。”您如何看待这其中的复杂性？

唐钧：我们从具体的实践中来看吧，广东是最先试点的一批城市之一，那里的养老金改革很快就出现了问题。大学里的一些教授都抢着要提前退休，因为他退休后还能拿到事业单位的养老保险，我国教师法规定，教师从教30年可以退休。这样一来，如果他们退休，就把大学的正常教学秩序打乱了。当时，大家的预期是，如果并轨了，养老保险的待遇会降下来。广东出了这个问题，改革就暂缓了，一直到现在没有实质的推进。这可能就是这个问题的复杂性之一吧。

我们说的事业单位人员，主要是大中小学3000多万的教师，还有1000多万的医护人员，这是最主要的。这是事业单位中最主要的人群。现在媒体上经常提起为什么事业单位养老保险改革一直推不动，它是有它的现实问题。如果真的改革以后，事业单位的养老保险待遇降低的话，我觉得会引起很大的震动。

但是如果改革以后，他们仍然拿着很高的退休金，而企业职工的现状没有改变的话，也会引起很大的震动。复杂就复杂在这儿。

青评论：2008年2月，国务院常务会议讨论并原则通过了《事业单位工作人员养老保险制度改革试点方案》，确定在山西、上海、浙江、广东、重庆5省市先期开展试点，与事业单位分类改革配套推进。但5年过去了，媒体最近的回访发现这一改革进展缓慢。先期试点的5省市，有的还在“思考当中”、有的正在“摸清情况”、有的干脆“纹丝不动”。

唐钧：这就是我刚才讲的，这个改革的设想可能一开始就是有问题的。现在明显的是企业单位的退休工资低，事业单位、公务员的高。如果改革的结果是把事业单位的拉下来，刚才说过，会引起很大的震动。但如果改革后，他们之间的差距没有产生明显的变化，那么企业职工肯定又不答应了，结果还是双轨制嘛。

这种情况摆在任何一个领导面前，都会踌躇不前的。这个问题本来又是相当简单的，它的本质问题是企业职工养老金偏低，那么要做的实际上是应该把他们的养老金提高。

青评论：广东省的养老金“并轨”被称为“半吊子改革”。事业单位干部职工与普通企业职工一样，按月缴纳养老保险费。但退休时，待遇依旧按原有标准执行。这里面有很强的折中色彩。

唐钧：广东省所谓的“半吊子改革”，其实很多地方都已经这样做了。也就是说，事业单位人员和公务员都得交费，应该有若干个省份都已经做了，上海也是这样。但养老金标准还是按照以前的标准。我们讲要事业单位养老金改革，要并轨，但我们的目标是什么？其实是不明确的，没有目标就没法改革。我们的养老金改革需要更明确的目标，更具体有效的方案。

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