李志明：保障和改善民生应遵循的四个基本原则

保障和改善民生的过程，是不断地解决好人民最关心最直接最现实的利益问题，在学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居上持续取得新进展，努力让人民过上更好生活的过程。

长期以来，党和政府坚持把人民利益放在第一位，着力保障和改善民生，出台了一系列重大举措，教育、就业、收入分配、社会保障、基本医疗卫生等主要民生领域也取得了前所未有的显著成绩，老百姓得到了实实在在的实惠和利益。但是，也要看到，由于受到经济社会发展水平的限制，当前民生建设总体水平离人民群众的心理期待和现实需求还存在差距，部分领域的民生问题还比较突出。

当前，我国正处于全面建成小康社会和全面深化改革开放的攻坚期，需要进一步解放思想、更新观念，打破既得利益格局、调整利益预期，将改革作为实现发展的根本手段和最大红利。保障和改善民生作为全面建成小康社会的重要目标以及党和政府一切工作的出发点和落脚点，和其他领域一样，也必须依靠改革来实现，通过继续深化社会领域改革来促进民生得到切实保障和持续改善。与此同时，民生在得到切实保障和持续改善、人民群众获得实实在在的实惠和利益后，更有利于形成改革共识，凝聚拥护和支持改革的正能量，从而为改革创造和谐稳定的社会环境。在正确认识改革与民生关系的基础上，保障和改善民生工作还需要遵循以下几个基本原则。

区分民生和基本民生，处理好两者之间的关系

保障和改善民生，首先需要厘清民生的涵义，以利于找准着力点、列出优先项，推进工作高效开展。民生，简而言之，就是指人民的生活。其中，既包括民众基本生计状态的底线，也包括民众基本的发展机会和能力，还包括民众基本生存线以上的社会福利状况；既包括物质上的，也包括精神上的；既包括社会层面的，也包括经济、政治、文化等层面的。这种意义上的民生固然应当设法保障和改善，但是，现阶段恐怕还是“心有余而力不足”、难以全面推进。因此，有必要进一步缩小范围，将民生概念聚焦到人民急需而政府又有能力提供和促进的项目即基本民生上去。

那么，如何理解基本民生呢？基本民生，简单来讲，就是人民的基本生计，它包括民众基本生计状态的底线以及民众基本的发展机会和发展能力等内容。对于人民群众来讲，基本民生就是一张保障其生存和基本发展的“安全网”，既包括最低生活保障、大病救助等面向特困群体基本生活的“网底”，也包括义务教育、医疗、养老保险、住房等确保全体国民维持体面、有尊严的生活的最低需要。就目前所处的经济发展以及民生建设水平来看，基本民生应当作为我国政府今后一段时间着力解决和重点保障的问题。至于基本民生水平之上的较高层面的民生问题，我国目前尚没有能力全面解决。不过，我们也应当将这一层面的民生问题作为未来的一个重要目标列入改善民生的中长期目标体系当中。实际上，从另一个角度来看，基本民生的概念也是一个动态的、历史的概念，随着经济社会的发展，基本民生的内涵、外延以及对应的水平也是在不断发展变化的，本身就具有一种与时俱进的调整机制。

既尽力而为又量力而行

保障和改善民生是党和政府一切工作的出发点和落脚点，应当不遗余力地推进。但是，民生工作又确实受到各方面主客观条件的制约，不能追求不切实际的目标。因此，保障和改善民生既要尽力而为，又要量力而行。尽力而为是负责态度，量力而行是科学精神，两者相辅相成、缺一不可。

尽力而为，就是要发挥主观能动性，调动一切积极因素努力做好民生工作，不断保障和改善民生；就是要把更多的公共财产投入到民生领域，把更多的政府工作精力投入民生领域，努力建设服务型政府，不断提高人民群众的生活水平。我们要抛弃过去那种“民生投入是纯消费”、民生“光投入不产出”的错误看法。事实上，对教育、就业、收入分配、社会保障、医疗卫生等主要民生领域的持续投入，收获的将是人力资本的提升、就业质量的提高、收入水平的增加、生活后顾之忧的缓解、健康水平的获得，所有这些都将为经济发展提供不可或缺的巨大需求和持久动力。可以说，致力于保障和改善民生是兼具社会效益和经济效益、最具综合效用的投资。

量力而行，就是按照“有多大能力解决多大问题”的原则，合理确定民生工作目标。这既是资源和能力约束的客观要求，也是民生刚性增长规律下我们应当做出的理性选择。一方面，保障和改善民生，特别需要人力、物力和财力方面的巨大投入，这就要求政府不能订立超越经济发展阶段的民生工作目标，而应使之与经济社会发展水平相适应。另一方面，由于教育、就业、收入分配、社会保障、医疗卫生等民生领域存在着福利刚性增长、水平“容易升不易降”的内生发展规律，推进保障和改善民生的工作只能稳步进行。如果我们在进行民生建设时不管不顾，提出不切实际的发展目标，结果很可能适得其反，不仅会造成工作的被动，还可能失去人民群众的信任。目前，我国仍然是一个发展中国家，还处于社会主义初级阶段，这个最大的基本国情没有改变。因此，在确定民生建设标准的时候，我们不能简单地向发达国家看齐，而应立足国情、循序渐进。

突破增量改革局限，以存量改革带动全面改革

长期以来，我国各项改革事业多采取“增量改革先行”、以增量改革带动存量改革的模式：从增量改革入手，不断扩大和优化增量利益，把改革的总盘子做大，不断巩固、强化改革的方向；随着时间的推移，传统存量利益有一个“自然消退”的过程，其盘子会越来越小，同时增量利益的一部分“自然沉积”为新的存量利益，存量改革也将渐次展开，存量利益的品质将得到提升优化，最终形成增量改革和存量改革全面推进、增量利益和存量利益协同改善的局面。改革开放以来，增量改革优先、以增量改革带动存量改革，在一些地方和领域不乏成功的操作，也取得了不俗的改革成绩，最典型的就是人们常说的“老人老办法、新人新制度、中人逐步过渡”的工作方法。

但是，增量改革遵循“先易后难、不动存量”的逻辑，也存在一个内在的矛盾——存量利益群体的力量难以受到有效约束，他们虽然未必极力反对改革，但他们有可能强力介入增量改革，并将增量改革形成的增量利益掌控在手中。这样一来，不但传统存量利益群体对改革的阻力仍未能消除，新兴增量利益群体由于已经成为既得利益者，无形中也转变成了阻碍进一步改革的力量。这种可能性在教育、收入分配以及医疗卫生等民生领域都不幸部分地成为现实。当前，我国整个改革事业以及民生改革都已经进入深水区，改革战略亟须作出重大调整，由增量改革优先、以增量改革带动存量改革的模式，转入突破存量改革瓶颈，以存量改革带动全面改革的模式。在这过程中，需要相当的勇气、智慧和韧性。

厘清各方责任，实现责任共担

保障和改善民生，特别是基本民生的实现，主要是政府的责任。这既是政府职能的题中之义，也是政府获得合法性的主要来源。但是，特别需要指出的是，保障和改善民生不全是政府的责任，特别是不全是中央政府的责任。在保障和改善民生的过程中，我们需要厘定清楚政府、社会、企业和个人等各方主体的责任，并根据适当的原则和机制在这些主体之间以及政府系统内部实现合理的责任分担。

具体而言，厘清各方主体在保障和改善民生中的责任，关键是要明晰政府在各个民生领域内的责任。政府责任明晰后，公共责任与社会责任、企业责任、个人责任之间的边界也就划定了。在不同的民生领域，政府分别承担着不同的责任。例如：政府在教育领域就承担着发展规划、财政投入、管理监督的责任；在收入分配领域，政府的主要责任则在于调整并形成合理的收入分配格局。在同一民生领域的不同子领域中，政府应承担的责任也是不同的。例如：在实现就业时，政府主要应做好引导和服务工作；在构建和谐劳动关系时，则需要介入到劳资关系格局中去发挥协调和监察的作用。除了政府的公共责任，社会、企业和个人也都需要分别承担对民生的责任。例如：社会组织需要参与到老年服务中去，企业要为所雇佣的员工缴纳社会保险费，个人在参保缴费后方能享受社会保险待遇等。

在政府系统内部，中央政府和地方政府也需要做好各自在民生建设领域的权责分工，并按照财权与事权相适应的原则在中央政府和地方政府之间合理划分财权和事权。既要做好中央层面的顶层设计，又要尊重群众和基层的首创精神。

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