何惠珍：农村社会保障制度建设难题及其破解

随着我国产业结构的调整、城乡一体化的不断推进,农村社会保障制度的完善和改革显得更为迫切。基于此背景,本文试图从制度的层面分析我国当前农村社会保障制度存在的问题,并在此基础上提出建立“整体规划、分层设计、梯度推进、城乡统筹、留有接口”的新型农村社会保障制度模式。为达此目标分别提出了几点针对性意见:一是构建对口援助制度;二是提出农民工医疗保险地区合作制度;三是设计合理、可行、有效的农业保险制度及农业风险防范机制;四是有针对性地提出了完善我国我国农村社会保障制度的具体措施。这些对策与措施将对完善我国农村社会保障制度具有重要的现实意义。

“社会的和谐靠农民,农民的和谐靠保障”。随着城乡一体化进程的不断推进,工业化进程的不断加快,人口老龄化的速度不断加剧,农村社会保障仅依靠家庭及土地等途径已很难实现,建立新型的农村社会保障制度体系迫在眉睫。

一、完善我国农村社会保障制度体系的必要性

(一)完善农村社会保障制度有利于消除农村贫困,促进社会和谐稳定

我国农地制度的特点是土地集体所有,农民只有使用权,没有所有权,农民不能变卖土地来养老。土地的收入功能、财产功能及保障功能低,在我国的城市化、工业化进程中,已有大量的而且还将有越来越多的土地被征用,但这些失去土地的农民消费掉微薄的土地征用补偿金后,往往沦为“种田无地,上班无岗,低保无份”的“三无人员”,从而导致社会的权利结构与利益结构严重失衡。在这种背景下,加强农村社会保障制度建设,提高贫困群体和受排斥群体的话语权,不仅是缓解农村的绝对贫困和相对贫困的一种经济措施,也是促进社会和谐和社会稳定的必要手段。

(二)建设社会主义“新农村”的必然要求,进而推动城乡一体化的进程

新农村建设的重要内容之一是为农民提供最基本的公共产品和公共服务,它不仅包括“主导产业强村、科技人才兴村、龙头企业帮村、生态家园建村”,还更应包括“社会保障护村”,通过加强公共卫生、贫困救助、义务教育等方面的制度建设解决农民看病难、养老难、上学难等问题,使农民能够享受现代福利保障所带来的好处,做好幼有所托、少有所学、老有所养、病有所医、残有所靠、闲有所求,这本身也是“新农村”建设题中应有之义;另一方面,农村社会保障制度的完善,也可进一步推动城乡一体化的进程。

(三)迎接人口老龄化挑战

养老保险制度有自身规律,其积累期一般需要20-30年,建立养老保险制度的时间越早,成本越低,这意味着我国目前已经进入了建立农村社会养老保险制度的“预警期”。由于我国实施计划生育基本国策,老龄化速度大大快于经济发达国家和其他发展中国家,“421”家庭结构模式越来越明显,单靠养儿防老难以为继,加快农村社会保障体系建设,使农村老人老有所养,是解决中国人口老龄化问题的关键。

二、现行农村社会保障制度面临的难题

(一)农村社会保障制度“碎片化”严重,缺乏有效的对接

“碎片化”一般来说,主要指社会保障制度针对不同的人群或者是不同地区存在一定的差别。通常,各个国家的社会保障制度都具有“碎片化”,但由于我国长期以来所具有的土地制度和户籍制度决定的特殊国情,从而造成了我国的社会保障制度存在严重的“碎片化”现象,我国的社会保障制度不仅存在城乡差别、地区差别,甚至同一地区,针对不同的人群,社会保障制度的标准也存在差别,而且统筹层次较低。过度的“碎片化”给我国农村社会保障制度的持续性对接带来一定的困难。一方面,城乡社会保障制度存在一定的差距,城乡社会保障制度难以持续对接。随着城乡之间的人口流动频繁,农民工的社会保障制度的对接成为当前存在的一个重要问题,不管纳入城市社保还是纳入农村社保都不能从根本上解决问题;另一方面,统筹单位社会保障的对接,随着人们工作的频繁变动,随之而来的问题就是社会保障制度在单位之间的转移和对接。因此,若无法解决制度的有效对接,则就不可能构建真正意义上农村社会保障制度。

(二)农村社会保障制度缺乏合理的资金来源

长期以来,我国农村社会保障制度被边缘化,发展十分缓慢,这与农村社会保障制度缺乏合理的资金来源不无关系。我国对农村社会保障制度的资金投入过低,传统的农村社会保障的资金来源主要依靠家庭和农村的集体补助,资金来源过于单一,尤其是家庭联产承包责任制度实施以来,集体补助的力量逐渐被削弱,相对贫困的地区或人口已无力承担当地社会所需的保障资金。尽管我国现在推行的新农村合作医疗、社会养老保险,其大部分资金还是靠个人缴纳,国家负担的部分甚少,大大挫伤了农民参保的积极性。因此,当前应该考虑如何解决农村社会保障制度合理的资金来源,是完善农村社会保障制度的关键。

(三)农村社会保障制度缺乏立法保障

目前我国农村社会保障总体来说并没有一个较为成型的法律制度,区域性的社会保障政策,远远满足不了农民农村社会保障的迫切需要,而且在法律制度的建设中还面临着诸多难题。例如,《土地承包法》、《劳动法》等相关法律的规定原则性较强,都是单项的,功能单一,缺乏力度和可操作性,从而使得我国的农村社会保障制度处于无法可依、无章可循的境地。因此我国应该抓紧制定与农村社会保障制度相关的法律,从而确保我国的农村社会保障制度的顺利执行。

(四)农业保险制度严重缺失

农业是弱质产业,农业生产是自然再生产和商品再生产的结合,农业商品属性受到动植物生物特性的制约,生产时间和劳动时间不一致,生产周期长,商品在流通领域具有季节性。这些因素导致农业在生产领域面临环境变异带来的自然灾害侵袭时,或在市场经济环境中受价格波动的影响时,在农业生产经营者的收益较之预期具有相当大的不确定性,这又使农业不可避免地成为高风险产业。我国于上世纪80年代由中国人民保险公司开始在全国一些地区推出了农业保险,当时对保障农业风险起到一定的作用。然而由于农业生产条件差异较大,农业内部各业之间以及不同地域之间农业风险各异,农业保险又存在难以控制的道德风险,赔付率高,亏损几率大的难题。保险公司有追求利润的商业动机,面对风险高、理赔繁琐的农业保险,几乎不再办理。致使农业保险的市场份额在本来就很低的基础上持续下降。因此,如何建立更为完善的农业保障制度及农业风险防范机制也是完善我国农村社会保障制度的题中之意。

三、破解新型农村社会保障制度建设难题对策与建议

为解决上述难题,本文提出建立“整体规划、分层设计、梯度推进、城乡统筹、留有接口”的新型农村社会保障制度模式。要达到此目标,主要从以下七个方面提出了完善我国新

型农村社会保障制度的对策与措施。

(一)针对东、中、西部农村社会保障水平的差异,建立对口援助制度

我国东、中、西部之间的差距不仅表现在经济发展水平上,农村社会保障水平也存在巨大的差距。因此,在完善我国农村社会保障制度时,应注重区分东、中、西部保障水平、保障模式的地区差异,并充分考虑同一区域不同经济收入水平群体对保障制度的需求差异和需求位序。基于此原则,应逐步建立农村社会保障对口援助制度。不管是汶川地震的强制性的对口援助及灾后恢复性重建制度,还是我国实行的对贫困地区的援助制度,其本质是实现财政的平衡。因此,同样的对口援助制度也可以应用于农村社会保障制度。东、中部农村社会保障水平发达的省份或地区对口援助西部农村社会保障水平较低的地区,逐步实现农村社会保障的平衡,提高西部落后地区的农村社会保障水平。

我国典型的东西部差距决定了我国东西部农村社会保障水平的差异。国家实行的西部大开发,本质就是东部对西部的援助,也是社会主义和谐社会发展的要求,农村社会保障对口援助制度符合我国的方针政策。农村社会保障对口援助制度是一个中长期发展的目标,不可能在短期内实现。因此,国家有必要建立相应的对口援助法律制度,确保此制度能真正为我国农村社会保障制度服务。

(二)针对失地农民、农民工、乡镇“三改”分流人员等特殊群体分别设立社会保障制度

在设立农村社会保障制度时,应重点将农民与失地农民、农民工、乡镇“三改”分流人员等特殊群体区别对待,而不能统一纳入同一农村社会保障制度。乡镇“三改”主要是指乡镇机构撤并、农村教育体制以及基层人事制度改革。失地农民失去传统的非制度性保障——土地保障,不能再依靠土地作为自己的保障,因此只能求助于社会保障。而农民工兼有农民和市民的双重身份,是将其社会保障纳入农村社保还是城市社保,都存在一定的弊端,因此当前需要针对农民工设立一种过渡的新型社会保障制度,从而确保农民工的社会保障。而针对乡镇“三改”分流人员,目前乡镇体制改革正处于试点阶段,这也给农村社会保障制度的完善带来一定的困难,因此,在设计乡镇“三改”农村社会保障制度时,应重点从乡镇体制改革入手,在制度结构、运行机制、保障水平、管理体制以及支撑体系等方面进行分析和创新。

(三)设计“农民工市民化、务农农民非农化”的保障模块间的切换通道

传统意义上,农村的社会保障主要通过土地和家庭等途径实现,依靠土地能给农民带来收益。随着经济社会的发展,农民靠土地的收益越来越低,单靠土地作为社会保障远不能满足农民对社会保障的需求,尤其是失地农民的社会保障,土地保障成了一片空白。土地与农村社会保障的内在逻辑关系主要是靠土地获得收入,从而获得一定的保障。类似的,农村社会保障与就业也存在同样的关系,农民或农民工可以通过就业获得收入,也可获得保障。因此,需妥善处理农村社会保障与就业、土地的内在逻辑关系,尝试从“城乡平等就业”以及经济结构“一元化”发展战略的角度考虑,设计“农民工市民化、务农农民非农化”的保障模块间的切换通道。农民工、务农农民的社会保障可以在城市和农村的社会保障之间进行切换,当农民工、务农农民进城打工时,其社会保障可以通过“农民工市民化、务农农民非农化”保障模块间的切换通道进行转化,从而从属于城市社会保障,当返还农村时,其社会保障制度再次转化为农村社会保障。

(四)建立一个大型、共享性的农民生存状况和社会保障需求的数据库

目前,有关农民生存状况和社会保障需求等问题只是从定性的角度去考虑,很少从定量的角度去统计分析,其中一个主要的原因是缺乏有关农村社会保障的相关数据。比如国家统计局,很少涉及农民生存状况和社会保障需求的数据,包括其他一些大型数据库,很少涉及,即使有所涉及也不能被大部分人共享使用,因此对农村社会保障制度问题的研究仅停留在理论分析的层面,相关学着提出的农村社会保障制度的构想或者一些完善对策与措施并不能反映当前农村社会保障情况,只是一些理想化的农村社会保障制度。对于政府决策层,也缺乏相关的数据作为参考,对于制定农村社会保障制度政策方案带来一定的困难。基于当前我国有关农民生存状况和社会保障需求数据的缺乏的现实,本文提出建立一个大型、共享性的农民生存状况和社会保障需求的数据库。该数据库可以由政府赋予农村社会保障的相关职能部门建立,同时该数据库可以供各个群体共享,随时可以了解到有关农民生存状况和社会保障需求的数据,进而推动我国农村社会保障制度的不断完善。

(五)构建和完善农民工医疗保险地区合作制度

农民工是我国农村社会保障制度中的特殊群体,如何实现不同统筹单位、不同地区、城乡之间农村社会保障制度的对接是当前遇到的一个棘手问题。本文主要针对农民工的医疗保险,提出了构建农民工医疗保险地区合作制度。

由于我国各地区社会、经济发展的不均衡,要在全国范围内近期走向统一的社会医疗保险模式,也存在很大困难。

但是有必要在相关背景相同或接近地区实现相同的保险模式,在此之前要实现这些地区的农民工社会医疗保险合作问题。要实现农民工社会医疗保险的地区合作问题,我们认为,以下研究途径有助于农民工社会医疗保险的地区合作。(1)对社会医疗保险的主客观需求进行调查对比分析。通过对各地区人群医疗保险相关的疾病谱分析,调查各地需要纳入社会医疗保险的疾病范围,抽样调查居民的医疗保险需求。然后对这些疾病的发病率和单次就诊费用情况进行调查分析,与该地区的经济状况加以比照分析,对可能满足区间合作的地区进行筛选。在此基础上获得拟实行类似保险模式的地区进行对比分析,判断其合作的可行性与合作办法。

利用保险精算原理,判断发病次数、就诊费用等的分布是否相同或相近,为保险的地区合作提供数据支持。

(2)对影响各地区社会医疗保险主客观需求的影响因素

进行筛选、量化分析。由于社会医疗保险模式的适用条件比较复杂,受到的影响因素较多,必须对这些影响因素进行筛选,确定有实际意义的影响因素,并对影响因素的作用大小

进行量化分析。进而对这些影响显著的因素加以分类,属于可调整的政策性因素,各地区应该设法进行调整,以期实现社会医疗保险政策上的统一,对于主观性影响因素,社会医疗保险承保机构应该展开说服教育工作,统一大家的认识。其他较客观的、在近期难以有效改变的影响因素,则需要进行技术调整。

(3)对社会医疗保险精算模型进行技术调整。对于有实现地区合作的社会医疗保险模式,就必须努力实现地区间的合作,在对可调整的影响因素解决之后,对于那些客观的、在近期难以有效改变的影响因素则可以借助统计学方法,在原保险精算模型基础上进行整体调整,这些方法包括主成分分析法、多元回归方法、因子分析法等。将这些影响因素作用大小进行综合调整,以系数的邢式进行综合调整,这种调整主要是缴费标准、报销额度等的调整。

(4)出台相应的政府管理政策。前三个步骤主要是技术性的,通过一定的技术手段进行调整的结果,最终必须以政策的形式固定下来,作为社会医疗保险区间合作的依据与指导方针。这种政府性的管理政策的出台机构要高于目前社会医疗保险的属地化管理行政机构。其含义是,如果想实现地级市范围内的统一保险模式或实现模式之间的兼容,就必须由地级市及以上政府机构来制定政策。由于社会医疗保险地区合作是以经济背景和疾病发生规律为基本依据的合作,它可以打破行政界限的束缚,直接实现跨大区的县级城镇合作,合作方式比较灵活,因而政策难度就比较大,需要进行全面的分析论证之后,谨慎为之。

(六)设计合理、可行、有效的农业保险制度及农业风险防范机制

我国的农业基础薄弱,仍属于高风险产业和脆弱行业,抵抗各种风险的能力亟待加强。由传统农业向现代农业的转变是一个全面和深刻的变革,在调整的过程中面临着巨大的风险。除了要面对传统的自然风险和资源风险外,还将面临新的决策风险、市场风险、技术风险和管理风险。农民在经营农业时存在在巨大的风险,一旦遭受任何一种风险,将对其收入造成严重的影响。因此,需要通过设计合理、可行、有效的农业保险制度及农业风险防范机制来确保我国农业的安全,从而保障农民的收入来源,进一步的完善我国的农村社会保障制度。一方面,在农业保险制度方面,从事农业保险的公司较少,目前仅有中国人民财产保险股份有限公司和新疆建设兵团保险公司承担农业保险,而且以商业运作模式,保费太低对保险公司不利,保费太高,农民没有积极性投保,因此就形成了一种“农业保险两难”境地。解决这种两难境地,则需政府予以支持。政府需通过制定一些倾斜政策,重点扶持农业保险,鼓励农民投保,鼓励更多的保险公司从事农业保险业务。为此,国家可以采取“农业保险试点”,不断探索农业保险

发展的新模式,然后将索取得的成功经验不断推广,争取最后政府推出农业保险的“舞台”,达到独立运作,确保农业的风险防范。

另一方面,需不断探索如何构建农业风险防范机制。农业保险制度属于一种事后的补救制度,而农业风险防范机制则属于一种事前的防范制度,因此两者相比较而言,后者是解决问题的根本。在构建农业风险防范机制时,应力求从农业风险防范主体有所改进,将政府逐渐纳入风险防范主体的行列中,从而构成农户与农业企业、中央政府与地方政府和商业性的风险管理机构,深入分析农户与农业企业、中央政府与地方政府、商业性风险管理机构等农业风险相关主体在农业风险事务中的利益观与其重要作用的矛盾关系,提出从根本上调动其积极性是建立有效的农业风险防范机制的关键。同时,还应不断探索行之有效的农业风险防范机制,深入

探讨如何通过政府机制、市场机制和混合机制在内的农业风险综合防范机制来实现农业风险的监测、控制,以及农业风险的损失分摊和转移。

(七)加大农村社会保障制度立法

国外成功经验表明:完善的立法是农村社会保障制度不可或缺的部分。目前,我国农村社会保障制度落后,与之相关的法律较少,即使颁布了一些条例、规定,也只是针对某些地区,对大部分地区并不适用,社会保障立法标准混乱,亟须通过设立相关的农村社会保障法律来确保农村社会保障制度的实施。通过借鉴和研究国外成功经验的基础上,结合我国农村社会保障制度立法的现状,为我国《土地流转法》、《农村社会保障法》、《平等就业促进法》等法律法规的出台与完善提供依据,从而确保我国农村社会保障制度有立法保障。

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