社会保障需要怎样的制度设计

在当下的中国，社会保障水平不足是个问题。社会保障水平低对低收入人群保护不力，社会保障水平高则会导致高税收和养懒汉的问题，很难掌握高与低的平衡点。

社会保障制度的设计出发点，是维护社会公平，使人们能够安心生活，从而使社会稳定发展。我国目前的社会保障制度其覆盖面和保障水平如何？能否给人们带来足够的安全感？未来有哪些需要改进的方面？围绕这些问题，《中国科学报》记者采访了中国人民大学公共管理学院教授、社会保障研究所所长李珍。

《中国科学报》：《社会保险法》实施已满两年。近日，人保部就《社会保险法》实施情况进行了专题调查研究，调查显示部分农民工、个体工商户和灵活就业人员个人不愿参保，而宁愿多要工资。对此您怎么看？

李珍：就中国的经济发展水平而言，中国社会保险主要险种如养老保险和医疗保险的参保率还是很不错的，如养老保险参保率达70%以上，考虑到中国存在大量的非正规部门就业，与国际上发展中国家比，实现这样的参保率是不容易的。

至于说部分低收入者宁愿多要工资而不要保险是可以理解的。每个人都是经济人，他们都在计算收入的效用，对低收入者而言，即期收入的效用比较大，而保险提供的收入是未来的收入，而一些风险不发生时，被保人可能不会从制度受益。许多人会抱侥幸心理，认为自己不会出事。正因为这样的短视，所以才会有强制性社会保险制度的产生和发展。这一现象本质的原因是部分非正规就业人员的收入太低，提高就业质量从而提高他们的收入是社会保险健康发展的基础。

另外，社会保险制度的不完善也是低收入者不愿参保的部分原因。一是社会保险的费率较高，二是基金管理不善，三是保障权益的转移不能适应流动人口的需要，这些都会影响人们的参保积极性。比如养老保险个人缴费达收入的8%，而这部分资金又没有做到保值增值。

《中国科学报》：人保部的调查报告同时显示，不少私营企业只给核心管理人员和技术人员缴纳社会保险，无心或无力考虑普通职工的参保。这说明了什么问题？

李珍：众所周知，近些年工资上升快，工资基数越大则社会保险缴费越多。许多大型企业都面临劳动力成本和社会保险缴费的巨大压力，对那些盈利能力低下的小微企业、劳动密集型企业而言，社会保险缴费的压力是可以想象的。中国社会保险的资金来源于企业和个人，总体费率在世界范围内都是非常高的，其中企业又承担了大部分的缴费，企业的负担非常重，尤其是养老保险，仅企业缴费就达职工工资的20%，差不多是世界上最高的，对于参入者来说，这是一道高门槛。所以在这些领域扩大社会保险的覆盖面一定是艰难的。如果强行扩大覆盖面，当利润被挤压到企业不能忍受时，企业就可能关张，失业问题就会加重。所以，降低费率是扩大覆盖面的重要途径。

《中国科学报》：相关部门的调查显示，低收入人群对社保现状的满意水平低，尤其是在经济发展程度越高的地方，低收入者对社保的不安、不满越发显现。您觉得其中的原因是什么？

李珍：对这个问题需要细分。中国的社会保障制度包括两个主要内容，一是就业关联的各社会保险，即养老保险、医疗保险、失业保险、工伤保险和生育保险；一是以最低生活保障为主要内容的各项社会救助制度。对于就业者，越是低收入，他们的参保率越低，即使参保了，有些险种的保障水平与个人的贡献挂钩比较紧，他们的劳动收入低就意味着其保险收入低，如养老保险就是这样。另外，中国的最低生活保障对贫困人口提供的保障也是有限的，这不仅是基于财力的考虑，也是为了防止福利养懒汉的情况出现。但无论是哪一种制度下，低收入人群从社会保障制度得到的收入相对于发达地区的高物价总是捉襟见肘的。所以低收入人群的不安是可以想得到的。

《中国科学报》：有专家认为，目前社会保障对低收入人群的保障有两大问题，一是保障覆盖缺失，二是保障水平低，对此您怎么看？

李珍：这个问题也要分开说，作为“地板保护”的社会救助是对全体居民的，只是最低生活保障线比较低，一部分需要帮助的人可能得不到帮助。就业关联的社会保险，我认为就中国的经济发展水平而言，主要险种的参保率可圈可点，另一方面我们需要通过降低费率使更多低收入者参加社会保险。中国的“五险”除了养老保险外，其他险种在享受待遇时与收入的关联并不紧，说低收入人群保障水平低并不准确。比如，无论低收入还是高收入，一旦参加医疗保险，享受的待遇是一样的。

我们现在的政策为了强调制度的统一性，是用一个制度为所有人提供保障，我认为我们现在需要开放讨论一个问题，是用一个制度为所有的人提供保障还是用不同的制度为不同的人提供保障？用一个制度为所有的人提供保障看上去很公平，但它进入的门槛会比较高，就不可能覆盖到所有人。不同制度保护不同收入的人群会有效地提高覆盖率，但再分配的作用可能会减弱。无论如何，在当下的中国，社会保障水平不足是个问题。社会保障水平低对低收入人群保护不力，社会保障高则会导致高税收和养懒汉的问题，很难掌握高与低的平衡点。

《中国科学报》：在保障弱势群体方面，未来应有哪些改进？我国社会保障未来的发展方向是什么？

李珍：我国需要进一步做好以最低生活保障为主的保护网络，除此之外，进一步强化“地板保护”概念，转换收入保护为能力培养、就业机会的提供等等。OECD国家在过去十多年内，形成了“地板保护”的共识，所谓“地板保护”就是将原来重视对弱势群体的收入支持制度加入更多的积极因素，政府创造更多的就业机会，通过各种方法促进就业，培训弱势群体的能力。政府已经做了许多工作，但达成全社会的共识还需要时日。

作为一个整体，我认为中国社会保障制度“全覆盖、多层、保基本、可持续”的方向是正确的，接下来就是具体到不同的项目中如何正确理解这一方针并精细化落实了。

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