吴春明：社会保障基金监管存在的问题及完善对策

研究背景。随着全球经济的不断发展，人口老龄化问题也在不断加剧，中国面临的人口老龄化问题尤其严重，因而社会保障成为学者们研究的重点。社会保障基金主要包括社会保险、社会福利以及社会救济基金，这些都关乎我国居民的社会保障和福利，因而在我国人口老龄化不断加剧的情况下，社会保障基金的监管问题尤其显得重要起来。

近期审计署公布了关于2011年社会保障基金的审计意见，报告肯定了我国在过去一年社保基金做得好的地方，表明我国社保基金的体系和监管制度在近些年已经取得了长足的进步。审计报告同时指出社会保障基金运营中存在的问题，主要表现在部分地区资金管理不够规范。不仅存在某些省市未将社保资金纳入财政专户核算，还存在着许多违规违法开户的情况，更有的省市单位调剂金管理不规范，会计记账核算错误等等。这表现出我国社保基金目前在监管上依然存在着严重问题，因而社会保障基金的监管显得尤为重要。

相关概念界定。社会保障基金简称社保基金，由我国社会保障基金理事会负责管理，是国家为了实施各项社会保障项目预存建立的专用资金。根据我国现有的规定，我国社保基金不向个人投资者开放，国家将社会保障基金交由专门的机构投资者进行投资，以实现社保基金的保值增值。

我国社会保障基金监管存在的问题

在我国社保基金的运营监管中，由于当前制度以及立法的缺陷，存在着较多的问题，主要表现在以下几个方面：

管理体制之缺陷。基金的运作和管理需要完善的管理体制，我国社会保障基金的市场化管理更需要完善的体制与法律体系。我国目前在这方面还处于初级阶段，在基金的收取和上交、基金的投资和保值以及基金的监督和管理方面都缺乏完善的法律和市场体系。缺乏这些相应的管理体制必然导致社会上对社保基金的法制与政策观念的落后，主要表现在使用社保基金的过程中随意投资，或者滥用社保基金为自己谋私利，他们可能甚至没有意识到这样做的危险性与违法性。造成这种现象的很大一部分原因在于我国社保基金管理体制存在着缺陷，导致部分人员遵守相关法律法规的意识不强，因而我国社保基金管理体制与法律体系的缺陷是我国社会保障基金的另一大问题。

基金运营与监管存在法律漏洞。我国劳动和社会保障部基金监督司司长陈良谈到我国社会保障基金时曾经强调，社会保障基金在运营中存在问题，其主要原因是我国社保基金的监管法制法规体系不够完善。一是我国目前关于这方面的法律规定太少，虽然国家对社会保障基金的管理早有规定，但是目前相关的法律还不完善。目前对我国社会保障基金的管理，只有《劳动法》中有一些较为概括性的规定，这种概括性的规定缺乏具体的细则，因而实施起来存在一定的难度，很多从业者打法律以及监管的擦边球，利用法律法规的漏洞为自己谋私利。另外还有一些部委级别的文件，这些文件的有关规定则缺乏权威性。二是这些法律法规的监管层次都不高，大部分规定都只是停留在部委一级，因而对一些违规行为缺乏有效的制约。

从这个意义上来说，社保基金目前存在的问题，主要原因在于目前管理和保障社保资金的法律制度不够完善。因而应该如何对社会保障基金进行监督和管理，来保障我国社会保障基金征缴、支付、运营等科学有效地进行是当前亟待解决的问题。

监管主体模糊。国务院1999年颁布的《社会保险费缴征条例》规定“我国社会保险费征缴管理和监督检查工作由国务院劳动以及县级以上各级劳动保障部门负责”，这就意味着，我国社会保障基金管理和监督的责任全部落在劳动保障部门身上。社会保障基金的监督和管理，多年来集中在地方社保部门身上，因而地方社会保障部门同时成为社会保障基金的监管者、社会保障基金的委托人和与资产管理者。这就形成了自己监督自己的局面，导致角色模糊，社保基金缺乏足够的行政监管，许多地方政府利用自己监管自己的法律漏洞，将社保基金为自己所用，为自己谋福利。更严重的是，这将会导致我国社会保障基金透明度低、监管无效的情形，公众不知道基金监管的情况，不知道基金如何运作。因而，唯有将我国社会保障基金的运营与监管部门实行有效的分离，将社保基金交由专业的投资者或者基金管理公司来完成，才能保障我国社会保障基金的使用安全。

基金运营不够专业。在社保基金体系中，现代金融投资的理念和技能是十分缺乏的，这直接导致我国的社会保障基金不能做到有效的保值增值。另一方面，我国社会保障基金的投资面很窄，大都用来购买国债和进行银行存款，虽然目前允许社保基金投资证券，但是比例很低。在银行利率和国债收益率不断下滑的情况下，社会保障基金的收益能力越来越差。

完善社保基金监管的对策

根据以上分析，我国社会保障基金在目前的监管上存在着一些问题，为了提高我国社会保障基金的监管效率，提高我国社保基金的收益能力以发挥我国社保基金的作用和功能，笔者提出以下对策：

构建法律框架，完善法律监督。社会保障制度是完善社会保障基金规范运行的重要内容，社会保障基金要管好用好，实现其保值增值是我国政府的重要责任。更重要的是社会保障基金关系到广大人民群众的根本利益，需要我国政府以立法的形式来保证。但是需要看到的是，我国市场经济的发展以及社保基金制度的发展只有十多年的时间，出现问题是不可避免的，而这些问题出现的根源就是法律制度以及框架的不健全。因而，我国应尽快制定一个完善的法律法规体系，制定行之有效并且能够适应我国发展的法律规定。通过法律条文的规定，强调地方社会保障基金的保护监督，设立监管主体，规范社保基金的征缴与管理，并对社保基金的投资运营做出规定，使我国社保基金做到有法可依，完善社保基金在营运和管理方面的制度框架，规范各方市场参与者的行为，加强市场参与者的自律，在一定程度上实现我国社保基金的保值增值。

强化内部控制制度，建立合理的社保基金管理架构。目前在我国社保基金的管理体制方面，地方社会保障部门集运营和监管于一身，这会造成有机可乘而无人监管的现象。因而我国应建立起社保基金的投资管理机构以及监管管理机构，将运营与监管部门分开，明确各自的职责分工，相互制约，互不从属。其中投资部门要加强社保基金的投资，严格遵守国家投资法规和相关政策进行投资。监管部门需要有很好的独立性，按照法律相关规定进行独立的监管，这样的措施能够确保社保基金按照规定去运转。并且建立制衡的运作机制，基金的运作与监管相互制衡、相互协调、内外组合，保障我国社保基金的安全有效。

管理透明，严格信息披露。我国社会保障基金来源于人民，因而必然应该受到人民的监督，不能暗箱操作。我国很多地方发生的社会保障基金的滥用，进一步暴露了我国社保基金“社会监管”的软肋，所以我国必须加强社保基金的监管，社保基金的收入必须透明化，社保基金每年的运行情况以及收益情况应该向社会公众公布。社保基金如果缺乏有效的社会监管，就会导致资金的滥用以及社会福利的减损。因而社保基金只有置于阳光之下，只有接受公众的监管，才能真正保险。我国应建立有效的公众监管制度，提高社保基金的透明度，赋予参加社保人知情权。建议我国在各级人大成立专门的社保基金委员会，由人大随时监控社保基金账户，社会保障基金的运作情况不仅需要向社会公众公布，还需要向人大做专项报告。

提升社保基金监管人员的素质。目前，我国社保基金的监管还处于不断完善、不断加强的阶段。但是由于目前很多基金监管人员综合素质不高，导致基金在监管过程中发生了诸多缺陷。因此，我国要不断增强社保基金的信息化程度，提高监管人员的素质，促进我国社会保障事业的不断发展。在完善基金监管方面，我国应杜绝虚假领取社保基金的情况发生。促使监管人员严格遵守职业道德，加强他们的素质培养。同时为了提高基金管理的质量，我国应提高司法人员的素质，加强司法人员对基金监督管理方面知识的学习。更重要的是我国还要加强中小投资者的教育，防止其投机行为的发生。

结语

社会保障基金关系到我国社会的稳定，更与人民的切身利益息息相关，社会保障基金能否健康发展很大程度上在于社保基金是否存在着有效的法律法规监管体系。因此，我国要不断加强社会保障基金的监管，促进我国社会保障基金的发展，为我国的社会保障事业谋福利。本文分析了我国社会保障基金监管存在的问题，例如管理体制之缺陷、监管主体的不明确等等，然后根据这些不足，提出了完善我国社会保障基金的相关建议，以期为我国社会保障基金的健康发展提供理论支持。

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