中国政府社会福利责任：理论范式演变与制度转型创新

社会福利固然有多元的提供者，但是政府在社会福利政策制定、社会福利生产、社会福利传输、社会福利机构管理等方面的主导角色和功能没有其他部门能够替代。政府如何承担社会福利责任是社会福利制度安排的核心，也是中国社会福利制度转型和创新中最重要的议题。

理论的演变不仅仅展现了社会福利制度的发展，最重要的是不断研究和提出政府在社会福利责任上的内涵和边界，定位社会福利的目标。本文在肯定中国政府在社会福利中主导作用前提下，讨论中国社会福利制度转型与创新的实质，即政府从有限责任向适度扩大的责任转型。

一

随着社会福利制度的发展，政府承担社会福利责任早已不存争议，但政府的社会福利责任范围和内容却一直存在大小之争。强调政府积极干预承担大政府责任的典型案例是英国以及北欧国家。第二次世界大战后，英国贝弗里奇勋爵经过周密地调查研究，提出《贝弗里奇报告》。这是一份关于英国建立社会保险和社会服务体系、迈向福利国家的长篇报告。贝氏设计了一整套针对英国全体公民的从摇篮到坟墓的社会福利方案。该报告明确指出政府在社会福利制度构建中的责任。在该报告的基础上，英国政府先后出台了一系列社会福利政策，并于1948年宣布在全世界首先建成福利国家。随后，欧美各国在第二次世界大战后经济快速发展和政治民主的背景下，纷纷扩大政府的社会福利责任，推动福利国家建设。

扩大政府社会福利责任的相关理论和制度安排在20世纪70年代福利国家危机中受到极大挑战和批判。石油危机引发了西方国家前所未有的经济危机，通货膨胀，失业率增加，福利开支激增，福利依赖问题严重。一方面是国家用于福利的财政开支负担加重，一方面是社会成员的福利需要得不到满足。这些国家的社会福利制度目标与变化了的社会实际状况产生了背离，由此进入福利危机时期。与此同时，支持国家承担大社会福利责任、强调国家干预的社会民主主义和凯恩斯主义理论陷入了困境。福利国家危机实际上也是政府社会福利责任的危机，是公民对政府的信任危机。为了化解危机，各种理论纷纷出台。新自由主义者或新右派追随哈耶克和弗里德曼的理论，认为福利国家损害了市场的自发秩序，削弱了个人的责任。他们反对国家干预，主张削减国家提供的社会福利，回归市场原则。部分支持民主社会主义观点的学者则相信社会福利能够促进经济的增长，而不是成为经济的负担。另外，还有主张社会福利与经济协调发展，增加社会投资，增强社会资本的发展型社会福利理论等等。深入社会福利的理论丛林，我们看到，政府社会福利责任的主要范式经过了工业主义到公民权利的演变，社会需要理论是对公民权利范式的补充。

1.从工业主义转向公民权利：政府社会福利责任缘起与转型。

20世纪70年代以前，大多数社会福利研究者是从工业主义(经济发展)范式探讨福利国家或政府在社会福利提供中的责任，以经济发展与科技发展、社会问题与社会变迁的逻辑来诠释政府社会福利责任，分析社会福利制度安排，研究社会福利产生的原因。福利国家是现代社会工业化的必然结果。与经济发展密切相关的科技发展也推动了社会福利制度建设。在劳动力市场这个“无形之手”的作用下，社会生活的风险增加。国家淡出“守夜人”的角色，其“有形之手”的作用不断增加。在这样的社会转型中，英国等欧洲国家由政府承担社会福利责任开始演变为解决社会问题的制度安排。

工业主义从功能视角出发，认为政府福利责任的发展是因为市场经济的发展减弱了家庭和社区的功能。在工业化以前的西方社会中，生产力水平低下，社会成员通过家庭、邻里、社区、宗教慈善组织的自助和互助来满足需要，福利提供以非正规福利为主，形成家庭、社区、慈善组织等提供福利的模式。工业革命以后，社会分工的发展，大型工业组织的兴起，社会财富的积累，以及社会成员在劳动力市场上的参与，使得市场制度成为社会成员需要满足的重要方式；与此同时，人口流动、家庭小型化等多种因素导致家庭照顾功能和社区互助功能削弱；因此，国家提供福利是对家庭、社区等功能的补充。但20世纪70年代前后的经济危机和福利危机促使人们质疑政府福利责任，新马克思主义者认为工业主义将社会福利政策视为被动地回应社会需要的过程。福利国家忽略了一个事实，即历史是不同的生产形式所构成的连续体，阶级、阶级冲突和革命在政府社会福利责任形成和变化中起着重要作用。

在对福利国家一片批评声中，马歇尔提出了公民身份(citizenship，或译为公民资格)的理论范式。他认为，社会成员作为公民，拥有获得社会福利的权利。他们获得的社会福利并非政府的恩赐和慈善，而是社会成员遭遇社会问题或社会灾难(contin-gencies)时政府责任的体现。政府有责任提供解决社会问题的手段和资源。公民身份可表述为公民权利，民事权利、政治权利和社会权利构成了公民权利的内容。这些权利是通过历史演变而逐步形成的。首先是民事权利，然后是政治权利(如选举权)，二者为社会权利(如福利权利)奠定了基础。民事权利是指那些保障公民个人自由必需的权利，如法律平等、人身自由等；政治权利是指公民参与并运用政治权力的权利，如政府、政党代表选举及被选举的权利；社会权利是指一系列从享有到充分享有社会福利资源的权利。一个国家中公民身份存在的前提是国家和社会的分离。社会具有独立的空间，社会中的个体有自身存在的价值及相应的社会地位，而且其价值和地位不受政治(如君权或政府)的控制而改变。公民身份理论中的社会指广义的社会，包括市场、社区及家庭；而作为公民的社会成员是市场、社区及家庭中的核心。公民身份理论以社会成员拥有不可剥夺的权利作为政府责任的基础，以公民拥有获得社会福利权利与政府社会福利责任相对应，成为社会福利以及相关的政治学、行政学、社会学领域中最著名的权利责任范式。

也有学者认为，公民身份是国家(政府)与公民所签署的契约。国家与公民是两个独立的个体，是关系对等的单位。基于这一理念，政府需要从人治转型到法治，从皇权结构转向科层制结构。这个转变提供了公民权利实现的空间。公民身份的重要性在于公民与国家所订立的契约是可以付诸实践的，因为政府可以通过社会福利政策，通过社会福利生产、传输、提供以及社会福利规制实现社会福利责任。公民有权利要求政府履行契约的内容，同时，政府有权要求公民实现与权利对等的义务，如纳税和为社会服务。国家通过政府部门活动实现了公民权利(接受社会福利)与义务(纳税和为社会服务)。社会福利制度实现了社会福利资源的再分配，不仅仅是将富裕群体的收入进行再分配，更重要的是解决社会问题，满足社会需要，提升社会公平，提高公民福祉水平。公民身份也有助于公民认识国家的作用，认同政府福利责任，提升公民对国家政治的认受性，减少国家的政治危机和社会冲突。

综上所述，早期的社会福利理论中政府责任多以工业主义范式为核心，其中政府是救助者和保护者，而社会成员是接受救助者和被保护者，因此需对政府心存感恩。直到马歇尔用公民身份、社会权利的理论解释国家的社会福利责任，从理论上确认国家与公民的责任义务、社会福利提供者与接受者平等关系，社会福利中的政府责任研究范式才转型进入了一个新阶段。社会权利对社会福利制度构建十分重要，因为公民拥有社会权利，可问责政府，可监督、强制政府履行社会福利责任。公民所要求的社会福利待遇不是一种慈善机构给予穷人的救济，而是公民应享有的不可剥夺的权利。马歇尔公民身份范式强调了资源再分配的社会意义，认为公民地位平等的重要性更甚于收入平等。因此，公民权利理论提供给社会弱势社群重要支持。公民权利范式是解释政府的社会福利责任的新基础，福利国家是社会权利的制度化安排，由此强化了政府在社会福利提供方面的责任。

2.从公民权利到社会需要：政府社会福利责任深化与细分。

社会福利中的需要理论兴起于20世纪70年代。公民不论性别、能力，都可享有相同的权利。公民权利先于个人的存在，公民身份不是一种需要努力争取的事实。因为社会权利的实现需要政府行政管理部门及财政资源的支持，例如针对贫困群体的最低生活保障、社会保险等等。而对于社会福利的接受者或者潜在的接受者来说，无论他们处于何种境遇，都有与其他人一样的平等接受社会福利的权利；但接受多少、什么时候接受需要确立测量指标和分配细则。由此，需要成为了与社会权利实现相关的一个重要概念。在一定意义上，与社会权利相关的需要有两层涵义：一是基本需要，政府有责任保障每个公民基本需要的满足；二是比较的需要，公民通过比较发现自己哪个部分的需要还没有满足，哪个部分的需要要得到政府提供的社会福利资源来满足。

吉尔和斯皮克强调社会需要应该通过国家建立的社会福利制度，采用制度性手段而非慈善手段来满足。由政府承担责任的理想社会福利制度可通过以下途径来发挥作用：(1)社会福利制度提供了人类需要满足所缺乏的资源，特别是提供资源给有特殊需要的弱势群体。(2)通过能力建设的社会福利行动项目，增强社会成员的能力，使他们自身的努力和国家努力相结合，从而更好地实现社会需要满足。(3)减少社会生活的障碍，使经济与社会协调发展，使社会成员的权利得到实现，社会需要满足的水平得到提升，社会生活质量得到提高。

社会需要是由多元制度提供的资源来满足的。国家建立的社会福利制度只是其中之一。社会成员得到的各种福利是不同制度提供之总和。各种社会组织都可能是社会成员需要满足的提供者。20世纪80年代兴起的福利多元主义(Welfare pluralism)特别强调国家在满足社会需要的同时，由多元的制度安排，即与市场、家庭、社区和民间组织等协调互补，共同满足社会需要。由此，福利多元主义提出政府的社会福利责任不可无限扩大，政府需要建立一种均衡关系。

以社会需要理论作为分析路径，可以形成提供社会需要满足的制度的新分析框架。以需要为本进行社会福利的目标定位，需要从社会福利接受的群体、需要满足群体、需要满足的目标定位的具体内容、需要为本的社会福利政策、需要满足的制度安排、需要满足物的生产和提供部门、需要满足物提供行动的协调原则等多个方面进行分析，由此形成一个需要为本的社会福利目标体系。显然，接受国家提供社会福利的是具有社会权利的全体公民，而不仅仅是老人、残疾人和儿童这些特殊群体；需要满足的具体目标是国家提供适当的营养、经济(收入)保障、基础教育的保障、适当的医疗保障、儿童安全成长环境、住房福利保障、安全工作环境的保障、社会成员的社会参与和基本社会关系的建立等。

总而言之，需要理论将公民权利范式的实现向前推进了一大步。政府基于社会需要分类、测量、评估，建立需要为本的社会福利目标，寻找相应的社会福利资源，满足社会需要。尽管政府责任研究主要讨论国家建立的社会福利制度即正式社会福利制度，但必须强调，社会需要满足不一定都是政府的责任。正式的社会福利必须与非正式的社会福利紧密结合在一起。国家不可能承担所有的福利提供责任，因此，我们需要建立多元组合的社会福利制度。至此，基于公民权利和社会需要理论的政府社会福利责任的边界划分和实现路径更为清晰明了。

二

政府的社会福利责任大小与各个国家的本土社会框架有密切关系。埃斯平-安德森将福利国家分成三类：社会民主主义福利体制国家、自由主义福利体制国家和保守主义福利体制国家。由此产生了以政府承担最大社会福利责任的社会民主主义福利体制，政府是最后出场者的最小社会福利责任的自由主义福利体制，以及介于两者之间的保守主义福利体制。由于受到本土社会价值取向、政治体制、意识形态、经济结构与发展道路等因素的影响，各国政府的社会福利责任存在明显差异。显然，中国与西方发达国家有着不同的社会经济和文化背景，政府社会福利责任不能照搬西方模式。那么，中国政府社会福利责任下的发展道路过去如何？未来走向又是如何呢？

1.中国政府传统的社会福利责任：维稳与补缺。

中国政府社会福利责任研究具有特殊的类型化意义。改革开放前中国政府提供社会福利与计划经济紧密结合，与城乡分割的户籍制度结合。政府高度干预社会，但与欧美福利国家不同，中国政府未承担大社会福利责任；作为最后出场者，中国政府建立了低水平的补缺型社会福利制度，社会福利提供给部分弱势群体。改革开放后，政府的社会福利提供与社会主义市场经济体制改革结合，提出社会福利社会化的口号，但仍然保留了补缺型社会福利的特征。中国补缺型社会福利体系在特殊背景下建立，经历了中国经济社会发展的多个阶段，直至2007年民政部提出建立适度普惠社会福利制度，小政府责任状况才有所改变。

在国家承担有限社会福利责任的同时，社会福利不是以满足社会需要为第一目标，而是服务于政治目标即维护社会稳定，而且这个目标一直得到政府的高度重视。中国社会福利责任安排从属于国家政权建设。例如，民政部从建国初期内务部到现在，作为国家机构，其基本职能一直没有改变：“上为中央分忧，下为百姓解愁”的宗旨没有改变，社会稳定机制的作用没有改变，发展社会主义民主、维护社会主义法制、改善优抚救济对象的生活、促进国防建设、移风易俗、建立新型的社会主义人际关系的功能没有改变。但政府也意识到服务民众的社会福利责任，2006年第十二次全国民政会议强调，民政工作直接为人民群众服务、为人民群众排忧解难，是国家一项非常重要的工作；民政工作是政府履行公共服务和社会管理职能的重要方面，在构建社会主义和谐社会中发挥着十分重要的作用。

民政部将社会福利界定为国家依据法律和相应的社会政策，向部分或全体公民提供社会服务的制度，是为改善社会成员尤其是贫困群体的社会生活而实施的一种社会制度。民政部将社会福利视为对老人、儿童和残疾人的服务。民政部的社会福利定位范围狭小，是一种非常有限的政府社会福利责任。社会福利成为事后解决问题、满足基本需要的手段，这是一种与计划经济以及社会主义市场经济相结合、国家高度干预社会但有限提供社会福利的补缺型社会福利制度。社会成员的公民权利和社会需要满足目标始终置于国家为本的目标下，政府缩小了在社会福利提供方面的责任，限制了社会成员社会权利(接受社会福利)的实现，影响了中国社会福利从补缺型向普惠型的转变，与提升人民福祉、满足人民需要的社会福利的终极目标相差甚远。必须指出的是，小政府责任是对有社会需要的社会成员公民权利的最大伤害。

从西方国家和亚洲新兴发达国家、地区的实践及经验，以及国际社会福利制度的比较研究经验来看，中国政府采用小政府社会福利责任，将社会福利作为社会保障制度安排的一个部分是不恰当的，这容易造成中国社会福利发展创新的困难，会形成中国迈向组合式普惠型福利社会的障碍。

2.新时期中国政府社会福利责任：需要与普惠。

基于中国社会经济发展带来新的社会需要，中国政府社会福利责任理念应从工业主义范式转到公民权利范式。首先，社会福利以提高人类福祉水平为主旨。政府责任不应该仅仅是维稳，而应该回归社会福利价值取向和终极目标。其次，将社会福利作为政府最重要的责任之一，建立政府责任和公民权利的对应关系，建立责任与义务的对应关系；以解决社会问题，满足社会需要，提高人类福祉水平为目标，提高公民对政府的认受性。同时，在比较社会福利体制框架下，突出依附不同经济、政治、文化等的社会福利发展道路的不同特征。中国在重视家庭和社区的文化背景下，需建立国家与公民、政府与社会的新型关系，建立一种新福利体制类型。最后，将社会福利作为一种满足社会成员需要的具体制度，以建设组合式普惠型福利社会为具体目标，将社会福利发展创新具体化为制度安排，以此扩大普惠型社会福利发展空间。具言之，包括以下内容：

中国政府社会福利责任的扩大是从国家为本的目标定位转型到需要为本的目标定位。国家为本的社会福利具有高度的政治从属性，以服务政权稳定为主要目标；而需要为本的社会福利是以满足社会成员需要为目标。当前我国经济社会快速发展，应以社会成员的基本需要作为政府社会福利责任扩大的基本动力。例如，社会救济政策规定社会福利制度必须满足贫困群体的基本生活需要，以及残疾人群体接受医疗照顾的需要等等。社会福利政策的主要内容都是以社会成员生理发展和基本能力提高过程的需要为本而设立的。以自然环境和社会环境的变化所产生的人类的社会需要作为政府责任扩大的重要动力。地震灾害引发的社会需要推动了中国灾害救助政策以及灾害预警机制的建立。为了获得更好的工作机会，经济不发达地区的居民迁居到其他地区，如农民工从农村向城市的流动，他们的迁移给迁入地区造成了压力，同时，也产生了新的社会需要：住房、就业、医疗、教育等等。以这些需要为本，政府有责任不断发展社会福利制度，给社会成员提供新的社会福利，解决他们的需要不能满足的问题。

中国政府社会福利责任的扩大是从补缺型福利转型到组合普惠型福利。在补缺型社会福利制度下，国家高度干预社会但是承担有限的社会福利责任。2008年前后，中国政府提出建设适度普惠的社会福利制度。我认为中国实际建设的是组合式普惠型社会福利制度，这是以普惠型为主，选择型和补缺型为辅的组合式、本土化、适度水平的社会福利制度。组合式普惠型社会福利制度既避免了中国政府责任无限扩大，超出了经济和社会发展水平而陷入高福利的陷阱，也显示了中国在不断改革发展中，社会福利提供方式和水平会根据本国社会经济发展水平而不断调整，达到不断提高人民福祉的目的。我国组合式普惠社会福利是低度普惠和一定程度的中度普惠结合，从开始实施时较低水平社会福利向较高水平发展，因此也被称之为适度普惠型的社会福利发展模式。适度就是社会福利本土化，即要适合中国社会。

中国政府社会福利责任的扩大是从消极福利责任转型到积极福利责任。当中国政府的社会福利责任是根据外部风险组织起来的，用来解决已经发生的问题时，政府责任具有被动性，其本质中包含着新的风险，是消极福利责任。当政府责任扩大，从消极福利责任转型到积极福利责任时，政府在面对多种自然和社会风险时，采取积极的化解风险行动，就会建立有效的普惠人民的社会福利制度机制。当中国政府承担有限的消极的社会福利责任时，社会福利制度仅仅作为维持社会成员生存状态、应对贫困、使社会成员不至于陷入生存危机的制度安排；但政府承担积极的社会福利责任后，政府不再单单为了应付贫困提供帮助，而是为了推动人的发展，即强调社会福利接受者的能力发展与自我实现，通过增强社会成员自身的生存能力来应对和化解各种风险。积极的社会福利责任还包括对风险采取事先预防的方法，加强社会福利预防性功能，提高预防性社会福利项目开支在社会福利总体中的比例，尽量将风险化解在萌芽中。

3.中国政府社会福利责任扩大与组合式普惠型社会福利制度顶层设计。

组合式普惠型社会福利制度是为了消除原来制度的缺陷而构建的。这个新制度理想是这样的：社会需要将成为中国社会福利制度目标定位最基本的方式，将通过再分配资源来满足社会需要，减少社会不平等；社会福利不是政治制度的附属，不是经济发展的备选条件，它是为了满足社会成员多元需要而存在的具有相对独立性的社会制度；国家是社会福利提供责任的主要承担者；其他部门也担负着社会福利提供的次要责任；政府、市场、家庭、社区连接成为层次有别、功能互补、相互支持的满足社会成员福利需要、体现中国传统文化价值与现代福利观念的社会福利体系；社会成员拥有接受社会福利的公民权利，同时也承担问责、监督、服务社会的责任和义务。组合式普惠型社会福利将经济发展与社会福利发展并重，收入保障与服务提供并重。

中国要建立组合式普惠型社会福利制度，不能一步到位。组合式是指低度普惠与中度普惠结合；部分项目的普惠与多个项目的普惠结合。由于部分项目还须实行补缺型福利，所以，补缺型和普惠型也必须组合。总之，政府责任的扩大需要基于我们已有的发展基础，设立的具体原则包括：(1)政府社会福利责任扩大要按照需要分目标，即民生需要为本，按照社会成员的需要而不是按照国家政权稳定需要来设计组合式普惠型社会福利制度。分目标即根据不同的社会福利接受人群和他们的需要制定组合式普惠型社会福利制度实现的目标。(2)政府社会福利责任扩大需要分人群。分人群是指中国组合式普惠型社会福利的接受人群是分类型的，老人群体是最先接受适度普惠型社会福利的人群，儿童和残疾人群体次之，农民工、妇女、灾区群众、少数民族等又次之，最后是一般社会成员。(3)政府社会福利责任扩大需要分阶段。分阶段是指适度普惠型社会福利要一步一步地实现，按照我国国民经济与社会发展一般是五年一个计划发展阶段的思路，适度普惠型社会福利制度发展也应该设计为相应阶段或有弹性地分阶段实施。

另外，扩大政府社会福利责任，应该从以下几个方面进行制度安排重组。首先，政府社会福利服务管理制度安排重组。当下亟须将管理体系层次化，服务和评估体系标准化，改善服务质量，提高服务效率。其次，政府社会福利责任与其他部门责任关系重组，即从国家提供给付项目转为由公共部门购买服务。再次，社会福利服务与社会保险重组。调整社会保险政策使之能鼓励社会救助对象自立自强，重新回到劳动力市场；重组服务和保险还可将社会福利服务纳入社会保险的支付范围。

中国政府社会福利责任不仅仅是民生议题，也是政府社会管理制度改革的议题。政府社会福利责任的理论不断演变，其中主要有工业主义范式、公民权利范式以及社会需要理论。工业主义理论推动政府社会福利责任制度化。公民权利理论提高了社会成员的地位。当政府的社会福利责任与社会成员的公民权利对应时，社会成员接受的社会福利不再是来自任何人的施舍。每一个社会成员，无论他属于任何阶层，都有问责和监督政府的权利。社会需要理论以人为中心，使得政府的社会福利责任有了具体的可操作的实施依据。

中国社会福利制度创新的核心是政府社会福利责任转型，包括不同社会福利类型的组合，不同社会福利项目的组合，不同社会福利提供水平的组合等等。通过中国政府社会福利责任的创新实践，构建一个人人幸福安康的福利社会。

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