林闽钢：中国社会保障制度优化路径的选择

社会保障制度是现代国家一项重要的社会经济制度。改革开放以来，随着计划经济体制向市场经济体制的转变，我国实现了由政府和企业保障转向社会保障、由职工保障扩展到城乡全体居民保障的重大变革。在这一转变中，主要任务是“制度补缺”，优先解决了农村社会保障制度短板的问题，这标志着我国社会保障制度发展从“无”已经进入到“有”的阶段。

2013年开始，中国社会保障进入到具有决定性意义的全面发展阶段，即从“有”如何到“优”的新发展阶段。这一阶段将面临许多挑战，即增强公平性、适应流动性和保证可持续性，对此逐步形成共识，并上升为国家改革战略。社会保障制度优化的目标在国家全面深化改革中被定位为“更加公平可持续的社会保障制度”，也正是在这个意义上，社会保障的制度优化问题无疑具有全局性的影响和作用。但理论界和实际部门在推进和实施路径的选择上，存在着明显分歧和争论。因此，本文从“优化目标——优化路径”这一整体性分析视角出发，对社会保障项目、社会保障体系、社会保障筹资和社会保障行政管理等关键制度进行优化分析，从而提出“四位一体”的优化路径。

一、以社会保障国民待遇的理念，实现社会保障项目的整合

1.社会保障国民待遇是“保基本”的主要体现

“国民待遇”原是指在民事权利方面一个国家给予在其国境内的外国公民和企业与其国内公民、企业同等待遇，而非政治方面的待遇。近年来，“国民待遇”又开始被运用于研究一国内部的社会领域，在同一个国家或地区范围内，其国民所能够平等和共同享有的政治、经济、科技、文化、教育、医疗卫生等方面的权利和待遇。国民待遇体现了公平原则，即每个公民应该享有公平的国民权益和保障。

作为社会权利的重要内容和基本形式，社会保障的国民待遇是指国民所能够平等和共同享有的社会保障权利。因此，随着覆盖城乡居民的社会保障体系框架基本形成，保障主体国民待遇和保障内容国民待遇基本解决。目前社会保障国民待遇实现的关键是基础性国民待遇的实现。[1]

2.实施国民基础年金制度改革，解决社会养老保险的“碎片化”

(1)在我国社会养老保险制度中，由于针对不同群体的多种养老保险制度并存，不同养老保险制度之间相互独立，同一养老保险制度下不同地区之间相互割裂，使我国社会养老保险制度呈现出“碎片化”的状态。[2]随着2014年新型农村社会养老保险制度和城镇居民社会养老保险制度的并轨，开始建立全国统一的城乡居民基本养老保险制度，出现机关事业单位退休养老制度、企业职工基本养老保险制度和城乡居民基本养老保险制度并存的现象，这些养老制度在筹资、标准和给付等方面的不同，造成了养老待遇水平差距较大。特别是机关事业单位的退休工资由国家财政负担，个人不用缴费，退休金水平以退休前工资为基础，以工龄长短为计发依据。而其他类型的养老保险制度中，如企业实施社会统筹与个人账户相结合，通过单位和个人缴费来筹资，基本养老金由基础养老金和个人账户养老金组成。从实施效果来看，社会养老保险制度在总体上不仅没有起到调节不同人群收入分配差距的正向调节作用，而且对不同人群收入分配差距的扩大起到了逆向调节作用。

(2)社会养老保险“碎片化”是多年来我国社会养老保险改革实施“打补丁”方法的必然结果。现行养老保险制度按照“分类施保”的思路，针对不同的社会群体，设置相应的制度安排，这就导致了养老保险制度的多样性，加之各种制度之间的边界不清，而且又难以衔接，陷入了“碎片化”的困境。从发展来看，碎片化的养老保险很容易造成被分割人群的路径依赖，结果是既无效率也不公平，但是却能长期维持，长久下去会增加人们的挫折感，影响养老保险本身有效性和可持续性发展能力，加剧社会不稳定。因此，全面推进我国社会养老保险制度改革，结束养老保险的碎片化格局，提高养老保险的公平性是制度优化的主要目标。

(3)通过实施面向全民的国民年金制度，把构建普惠和公平的国民基础年金制度作为我国社会养老保险制度改革的“牛鼻子”。借鉴德国和日本等国家的经验，对机关事业单位退休养老制度、企业职工基本养老保险制度和城乡居民基本养老保险制度，进行国民年金的基础年金制度的改革，打通所有养老保险制度分设的局面，通过国家税收征缴，从而使国民年金覆盖全体国民，实现各类养老保险制度在国民基础年金制度上的统一和统筹，体现出普惠公平和政府有限责任。国民基础年金在设计上按“保基本”的原则，实行现收现付，基础养老金水平全国统一。

同时，确立社会养老保险制度的多层构造。针对几种不同的人群和职业推行各类职业年金制度，如面向公职人员的职业年金、面向企业员工的企业年金等等；同时大力发展商业养老保险。在操作方法上，把现行养老保险中的个人账户与统筹账户彻底剥离，改企业缴费为企业缴税，将统筹账户发展为现收现付的国民基础年金，实行全国统筹。将目前基本养老保险个人账户纳入职业年金账户，推进职业年金制度的实行。

3.通过国民健康保险制度改革，使医疗保险待遇统一，达到“有医无类”

(1)应逐步取消个人账户。我国基本医疗保险制度实行社会统筹和个人账户相结合。设计初衷拟通过社会统筹和个人账户的各自作用，将社会保险和储蓄保险两种模式有机地结合起来，实现“横向”社会共济保障和“纵向”个人自我保障的有机结合，由此发挥社会统筹共济性的长处，也有利于发挥个人账户具有激励作用和制约作用的优点。

在个人账户功能定位上，个人账户实施被认为可以遏制过度的医疗服务需求。但后续的研究则从不同角度分别论述了个人账户存在导致个人医疗费用负担增加，约束作用有限(或被削弱)，不能分散风险，互济性有限，积累作用没有得到体现等等问题。[3][4][5]实证的研究进一步表明，个人账户对医疗消费的控制作用较弱、积累作用有限、不能体现社会公平。[6]

因而，个人账户会导致账户滥用的恶性膨胀，分散医保制度的资金统筹能力，取消个人账户是大势所趋。[7]在医疗保险制度中引入积累制的个人账户，不符合医疗保险制度设计的基本原则，取消个人账户，并入统筹基金，以提高对住院治疗的保障能力。[8]针对取消个人账户的实施措施，应逐渐弱化个人账户的功能，经过一段过渡期后，再完全取消个人账户。[9]本文认为，逐步取消个人账户，有助于后续的国民健康保险制度改革，使医疗保险待遇统一。

(2)在整合现有公费医疗制度、企业职工医疗保险制度、城镇居民医疗保险制度、新型农村合作医疗制度的基础上，借鉴德国等国家的经验[10]，进行国民健康保险制度改革。

对所有参保人按照经济收入的固定比例征缴。这一改革意味着收入越高缴税越多，与健康状况和风险无关。而享受的医疗保险服务则不以缴纳保险费的高低而有区别，即投保人享受的医疗保险待遇统一和服务水平一致。从而使得健康人与患病者、高风险者与低风险者之间、单身者与有家庭者之间、年轻人与年老者之间、高收入者与低收入者、高保费与低保费收入的基金组织之间进行共济互助，从而充分体现社会医疗保险的公平性。

二、以社会服务为基础，促进社会保障体系的升级

1.社会服务是社会保障制度的基础

发达国家和地区的经验表明，以社会保险为基本内容的社会保障主要关注的是国家与劳动力市场的关系，关注的是劳动力市场正规劳动者的收入补偿和经济福利。在福利国家发展的早期阶段，社会政策的重点是各类社会保险和各种收入维持项目。随着福利国家的发展，社会服务的内容日益增加，高水平和高质量的社会服务已成为当代福利国家的一个最突出的特征，以收入保障为基本内容的经济福利和以社会需要为导向的社会服务是当代社会保障的两大基本内容。[11]

改革开放以来，为了配合市场经济体制的建立，我国重点发展了以社会保险为核心内容的社会保障。同时明确提出我国社会保障体系是“以社会保险、社会救助、社会福利为基础，以基本养老、基本医疗、最低生活保障制度为重点，以慈善事业、商业保险为补充”，由此，可以看到社会服务的基础性作用还没有得到足够的重视，社会服务缺乏、社会服务覆盖面小等问题，已不能适应我国社会保障多层次发展的需要。

近年来，在我国服务型政府的建设中，基本公共服务被放在重要的位置，提供基本公共服务已作为政府的主要职能之一，并提出“2020年基本公共服务均等化总体实现”。社会服务作为公共服务的一个组成部分，主要是面向全体国民提供形式多样的社会服务，如养老服务、医疗服务、救助服务等等，所以，基本公共服务均等化可以推动社会服务成为我国社会保障体系的基础。[12]

2.社会养老服务要坚持公益性，实现“老有颐养”

我国是世界上老龄化发展速度最快、规模最大的国家，特别是近年来养老服务需求迅速增加，社会养老服务重要性日益突显。社会养老服务主要包括基本养老服务(福利性养老服务)、非营利性养老服务和营利性养老服务三大类。其中，基本养老服务、非营利性养老服务是基本公共服务的主要组成部分。

社会养老服务要坚持公益性就是指基本养老服务、非营利性养老服务要作为纯公共物品和准公共物品向全体国民提供。因此，社会养老服务公益性的实现主要包括两个主要方面：一是指基本养老服务、非营利性养老服务的可及性；二是指基本养老服务、非营利性养老服务的可得性。其中，社会养老服务可及性是指城乡老年人能够很方便的老有所养，即解决养老服务难的问题。社会养老服务可得性指的是城乡老年人能够以无偿或低廉的方式获得养老服务，也就是解决养老服务贵的问题。我国社会养老服务公益性的实现，政府要起主导作用，社会力量要成为主体，居家养老是基础。

(1)重点加强公办养老机构及其体系化建设，增加基本养老服务有效供给。第一，充分发挥公办养老机构在社会养老服务的托底作用和示范作用。公办养老机构代表政府履行基本养老服务职能，因此，公办养老机构在功能定位上，一方面承担着为“三无”老人(无劳动能力，无生活来源，无赡养人和扶养人、或者其赡养人和扶养人确无赡养和扶养能力)、低收入老人、经济困难的失能半失能老人提供无偿和低廉的养护、康复、托管服务，从而起到托底性的作用。另一方面，还要面向社会养老服务体系发挥示范、培训等功能，从而起到示范性的作用。特别要创建公办养老服务机构的品牌，通过连锁经营、品牌加盟、强强联合等方式实现规模化、集团化发展。第二，推进公办养老机构“五级网络体系化”。公办养老机构要成为国家投入的重点，针对目前我国公办养老机构的发展现状，要力推形成国家—省级—地级县级乡镇五级网络体系，使公办养老机构成为我国社会养老服务的主干力量。

(2)促进社会养老服务体系覆盖全民并适度普惠。第一，在社会养老服务范围上，将社会养老服务对象和目标从过去主要针对“五保户”、“三无”人员、荣誉军人等特殊人群推广到逐步惠及所有老龄人口。全面建成以居家为基础、社区为依托、机构为支撑的，功能完善、规模适度、覆盖城乡的养老服务体系，让社会养老服务适度普惠，实现“老有颐养”。第二，在社会养老服务的内容上，以满足老年人基本服务需求为目标，鼓励以无偿或低廉方式提供基本生活照料、康复护理、精神慰藉、紧急救援、法律服务、社会参与等服务，推进基本养老服务在城乡的均等化。

3.在社会救助服务方面，要全面推进经济援助和救助服务的有效连接

长期以来我国的城乡贫困家庭救助偏重于经济上的援助。目前实施的城乡居民最低生活保障制度属于现金型社会救助，即为救助对象提供现金支持，通称“救济金”，一般而言，现金支持只能帮助目标群体维持某种最低的生活水平，因此，这类现金型社会救助又被称为“最低收入支持项目”。从国外经验来看，社会救助服务应该提到与经济援助同等重要的地位，将经济援助和救助服务有效连接起来，应是城乡贫困家庭缓解贫困和摆脱贫困的有效措施，也是我国社会救助制度发展的方向。[13]

(1)构建贫困家庭的救助服务体系。首先，推进行政管理性服务主体的社工化。借鉴发达国家和台湾、香港地区的经验，在省、市两级设立专职社工岗位，来专门从事贫困家庭救助服务的管理，并负责指导基层社区中从事贫困家庭救助服务的社工人员。在基层社区，吸纳专业的社会工作人员应聘，承担起社会救助的审核批复、需求评估和服务招标、监察等行政管理性服务。同时，针对目前社区人员专业化程度较低的问题，通过集中培训和进修等方式，同时建立社区工作者培训和实训基地等手段，提高其管理服务的专业化水平。其次，实施专业劳务服务主体的社工化。在基层社区中，通过政府购买服务的方式，招聘和使用多种类型(长期和临时)的专业社工人员。也可以购买专业社工组织的服务，从而建立完整的城市贫困家庭的救助服务体系。

(2)积极推动专业社工人员介入贫困家庭的救助服务。贫困家庭救助服务包括接案、收集资料与预估、制定计划、实施计划及评估与结案等服务流程，专业社工者直接进入贫困家庭救助领域，从事贫困家庭救助预防、贫困家庭救助对象评估、贫困家庭救助方式衔接以及贫困家庭救助对象的服务转介等工作，能更好地提高救助的针对性和有效性。

“林闽钢：中国社会保障制度优化路径的选择”由中国社保网收集整理编辑。

本文地址：http://www.shebaodata.com/guandian/74821.html

为了社保知识的普及、信息的传播，中国社保网欢迎您转载分享。但请注明文章出处并保留完整链接。否则我们将保留追究其版权责任的权利！