建构更加坚实的民生托底保障

一、当前我国全面建立临时救助制度的意义 

经过20年的发展，我国已经初步建成了较为完善的社会救助体系。目前的社会救助体系包括了城乡居民最低生活保障制度等一系列制度，基本上涵盖了城乡困难家庭在各个方面的需要。其他大多数国家有的社会救助项目，我国基本上都有了。但是，我国社会救助制度在若干方面还存在明显的不足，离满足实际需要还存在一定的差距。

第一，我国低水平的社会救助制度容易导致救助不足的问题，需要通过专门的临时救助制度加以弥补。由于我国民生保障体系尚未建成全面普惠型的模式，因此要求社会救助制度在社会安全网的建构中发挥重要的作用。同时，在社会救助制度中，基于我国经济发展的条件和出于对福利依赖的担心，我国没有采用许多发达国家那种高水平、广救助的模式，而是采用了低救助水平、高瞄准度的模式。但从建构社会安全网的角度看，低水平的救助制度容易使社会安全网出现漏洞。

第二，一套完善的社会救助制度应该既能够帮助困难家庭维持日常生活和满足常规性的基本需要（如教育、医疗、住房、就业等方面的基本需要），同时也能够帮助各类家庭和个人应对各种突发性严重困难。

从这个意义上讲，这次国务院出台临时救助制度，正是要有效地解决上述两个方面的问题，补齐我国社会救助制度的短板，更进一步强化社会救助的民生托底功能，并使其能够更加高效地运行。

近年来我国许多地方也都已经开展了临时救助工作，并且经过几年的实践探索，初步总结出了一些经验。此次国务院发布的《关于全面建立临时救助制度的通知》，在借鉴国际经验和总结地方经验的基础上，根据我国国情，提出了在我国全面建立临时救助的基本制度和政策框架。这一制度在我国城乡的全面建立，必将进一步强化我国民生保障的安全网，为提升民众的福祉作出更大的贡献。

二、临时救助制度的主要特点 

与其他社会救助项目相比，临时救助制度有如下一些特点。第一，从制度目标上看，其他社会救助制度都主要针对困难家庭在某一方面的常规性困难，而临时救助主要针对两类特殊的困难：一是针对来自各个方面的不确定性风险，即各种难以事先预测到的突发性、偶发性、灾难性的事件；二是针对其他救助项目的不足而加以弥补，包括对其他项目救助不了或救助不充分的弥补。

第二，从救助对象上看，在当代社会中各种风险事件对众多的个人和家庭可能造成很大的影响，许多非贫困家庭也可能因此而陷入困境，因此临时救助不预设对象范围的边界。所有社会成员个人或家庭，凡是遭遇到突发事件并因此而使基本生活陷入困境自己又无法解决的，都可以申请临时救助。当然，由于贫困和低收入家庭往往面临更多的风险，并且在风险事件冲击下的脆弱性更高，因此在不确定对象范围的情况下，他们事实上仍会是临时救助制度最主要帮助的对象。

第三，从救助内容上看，临时救助具有应急性和过渡性的特点。简言之就是以“救急”为主。在发现个人或家庭因突发事件而陷入困境后，救助机构要在第一时间里做出快速反应，向其提供适宜的救助。与其他常规救助项目相比，临时救助的内容具有多样化的特点，不仅包括现金救助，而且包括实物救助和服务救助，并且临时救助应该更重视实物救助和服务救助。

第四，从管理和服务的方式上看，临时救助应该赋予一线工作人员较大的自由裁量。由于临时救助针对的是不确定的风险困境，很难实现将所有情况都事先做出严格的制度规范，并且临时救助往往要求在第一时间里采取救助行动，因此需要一线工作人员有较大的自由裁量权，能够根据具体情况迅速做出判断和决定。当然，在赋予一线工作人员较大自由裁量权的同时，也应该对这种权力的使用做出严格的规定，尤其是要有严格的事后报告制度。

第五，临时救助采用属地负责制。迄今为止我国的社会救助制度中绝大多数都采用户籍所在地负责制，流动人口当遇到困难时无法在其居住地申请和获得社会救助。但临时救助没有采用户籍地负责制。其理由一是临时救助有“救急”的特点，往往需要在第一时间里获得救助；二是临时救助所针对的困难外部表征比较明显，易于判断，不易冒申冒领；三是临时救助往往针对具体的需要提供一次性救助，救助水平的地区差异不会很大。因此在制度安排上临时救助允许求助者在其居住地或事件发生地提出求助并获得帮助。

第六，从救助的受理上看，临时救助采取申请受理救助与主动发现受理救助相结合的方式。在大多数情况下临时救助仍然应该采用申请受理的方式，即由有需要者提出申请，经救助机构审核符合规定的，给予相应的救助。但在现实中有些个人和家庭缺乏提出申请的能力或意识，或者在突发事件中来不及申请的，救助机构获得信息并核实后应主动提供救助。主动发现受理方式的建立，可以大大提升临时救助的托底性功能，进一步强化社会安全网。

第七，与其他社会救助制度相比，临时救助更适宜社会力量的介入。民间社会组织相对政府而言具有规模小、方式灵活、救助快捷等特点，因此特别适合参与临时救助；临时救助往往是面对最困难的人，最严重的困难，因此社会公益性最强，在临时救助方面的活动最能吸引公众的关注（尤其是潜在的捐赠者的关注），这也就最能吸引社会组织的参与。因此，积极推动社会组织和慈善事业参与急难救助，不仅对发展临时救助制度具有重要的意义，而且对于社会组织和慈善事业自身的发展也具有重要的意义。

第八，临时救助也是最适宜专业社会工作参与的领域。从服务的角度看，如前所述，临时救助需要大量采用服务救助的方式，其中有许多属于社会工作的范畴，如心理辅导、庇护、调解等。社会工作专业人才应该充分发挥其专业知识和技能，既可以直接向有需要的个人和家庭提供专业化服务，又可以发挥其资源链接和社会支持等方面的特长而在综合服务和转介服务等方面发挥专业化的作用。从管理的角度看，临时救助要求赋予一线工作人员较高的自由裁量权，而相应地也应该提升一线工作人员的专业能力、职业道德和责任心。由社会工作专业人才或经过社会工作系统培训的人员来从事这方面的工作，可以提高工作绩效。

三、全面建立临时救助制度的主要方向和重点工作 

首先，我国全面建立临时救助制度应该有三个主要方向：一是建立和完善补充性的临时救助，即针对某些特殊困难家庭，对获得常规救助待遇之后仍有严重困难的家庭，给予补充性救助。二是建立和完善应急性救助，对因各种不测事件而导致的突发性困难并且自身无力解决的家庭，给予应急性救助。三是建立和完善预防性救助，对一些如果没有外部帮助有可能陷入严重困境的个人或家庭，以及有可能导致灾难性后果的先兆性困难情景提前加以干预，给相关的家庭或个人提供必要的帮助，以防止严重后果的发生。

其次，目前我国全面建立临时救助制度应该重视以下几个方面的重点工作。一是建立和完善低保补充救助制度，为在获得了低保待遇以后仍有困难的家庭提供必要的补充救助待遇。二是建立和完善大病补充救助，为因经济困难确实无法交纳个人自负部分医疗费用的家庭提供补充性救助。三是建立以社区为依托的综合性临时救助服务体系，一方面进行危机预防、先期发现和主动救助的工作，另一方面通过照料、庇护、心理辅导、调解、咨询等方面的服务救助帮助居民解决或缓解各种急难问题。四是加快临时救助的管理体系建设，包括建立管理的制度构架和具体的制度体系，落实资金保障，完善基层管理的组织体系，加强管理与服务人员队伍的建设，尤其是人员管理和服务人员队伍的专业化建设。

（作者单位：南开大学社会建设与管理研究院）

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