落实精准扶贫战略的可行途径

我国扶贫开发实践中长期存在的深层次困难

精准是扶贫工作的内在要求。然而，我国扶贫开发实践中却长期存在贫困人口漏出、扶贫项目针对性不强、扶贫效果不明显等突出问题，同时面临精准识别难、精准施策难、精准评估难等深层次困难。

精准识别困难。贫困是多维的，不仅受收入水平的影响，还同住房、健康、教育、社区环境等多种因素相关。一个收入支出相宜且生活水平高出贫困线的家庭，若存在住房难、饮水难、用电难、出行难、上学难等问题，可能仍属于典型的贫困家庭。因此，简单地按照收入来设置贫困线并甄别贫困人口并不合理。与此同时，要准确将一个村庄中所有农户的家庭人均纯收入精确估计到个位数或十位数并排出高低顺序，也是几乎不可能的。这是贫困人口识别之难的基本原因。

虽然存在多维贫困和收入计量方面的困难，但要在一个彼此知根知底的熟人社区中找到相对更困难的住户，实践中也有简便有效的办法——切实发挥社区居民的作用，由他们民主推荐产生。但这个方法也存在一些问题，首先是居民互不熟悉的不同村庄之间贫困程度无法正确比较，依靠村民参与解决不了问题；其次是如果贫困人口识别涉及后续资源分配等利益问题，原本通过熟人社区很容易解决的问题，可能也不那么容易了。

此外，若由政府部门自上而下去开展这项工作，情况也会不一样。一旦科层制管理自上而下、自外而内介入到贫困人口识别过程，原本仅限于农户之间的利益冲突便开始受到政府与农民关系的影响，将呈现出新的更复杂的矛盾关系。压力型体制下处于科层底端、以“不出事”为底线要求的县乡政府最终会发现，是否能够识别出真正的贫困户不是最重要的。最重要的是把事情“搞定”“摆平”，把贫困人口识别工作顺利完成，同时确保不冒出“上访”“闹事”等高风险行为，于是识别工作依靠“村两委”、村干部就成为不二选择。这种背景下，政府部门要在熟人村庄内准确识别出贫困人口，主要取决于其“控制”村干部的能力和这些村干部紧密联系群众、真正代表群众的程度；而要在不同村庄间准确辨别出贫困程度的差异，主要取决于各村上报主要指标的精准性以及政府对这些指标进行核实比较的能力。

精准施策困难。贫困人口识别出来以后，接下来是寻找有效干预措施，对症下药。对于救济式扶贫来说（如低保、大病救助），对症下药就是给钱给物，因而并不困难；而对于提高收入水平和发展能力的开发式扶贫来说，挑战则不少。

以提高贫困农户增收能力的产业扶贫为例，至少面临三方面的主要困难：首先是市场的不确定性。规划实施时具有较大市场前景和利润空间的产业项目，最终投产时可能迥异于预期的市场状况。那些实施三至五年后才形成产出（如林果种植）的扶贫项目尤其如此。其次是规模效益、公共性与贫困农户竞争力缺乏的矛盾。一方面，在市场经济条件下，政府不可能为贫困户划定“非贫莫入”的垄断产业或产品，并且大多数产业扶贫项目都需要具备一定规模才能具有市场效益，同时也需要非贫困户的共同参与。另一方面，政府针对产业发展的部分支持措施（如改善灌溉设施、提供信息服务等）不可避免地具有公共产品或准公共产品的属性。结果是，由于非贫困户具有更强的投资经营意识与能力，因而更有效地利用了具有公共性的扶贫项目。最后是“帮扶失灵”。开发式扶贫归根结底要靠贫困人口自身的改变来实现。贫困人口生活在特定的具体文化和社会环境中，已形成一整套属于自己的价值观，拥有选择自己生产生活方式的权利。包括政府在内的各种帮扶主体设计提供的发展项目并不总能得到贫困人口的理解、认可和积极参与，当发展项目需要按照设计进度推进时尤其如此。很显然，即使项目内容本身设计得非常好，若得不到贫困人口理解、认可和积极参与，也不可能是精准施策的项目。

精准评估困难。精准扶贫归根结底是为了实现精准脱贫，而脱贫只有通过绩效评估才能知道结果。绩效评估能够测量出贫困人口减少和贫困程度减轻的状况；能够在脱贫结果和干预项目之间建立因果关系，进而确认脱贫结果并非其他因素引起；能够揭示不同类型贫困人口在扶贫项目中的行为差异和收益程度，揭示不同扶贫项目实施效果的差异，进而用作改善项目设计、寻找高效项目的手段。然而，这些重大作用均须以绩效评估结果的可靠性、有效性为前提——一个并不容易具备的前提。

影响绩效评估结果可靠性、有效性的因素很多，其中比较重要的有两项：一是技术困难。正如贫困表现是多维的，脱贫成效也呈现出多维度，涉及收入、能力、环境等不同维度。不同维度的成效并非都可以量化，即使量化出来也并非都具有可比性。二是利益干扰。绩效评估结果既影响扶贫对象能否获得以及获得多少后续扶贫资源，也影响扶贫项目设计实施者的工作业绩。他们都可能有意提供虚假信息，推动出现有利于自己的评估结果。当政府自上而下组织开展绩效评估，并将评估结果用作扶贫资源配置依据和党政领导干部政绩考核依据时，利益干扰的作用尤其明显。

减少当前贫困治理体系存在的信息不对称问题

深入分析精准识别、精准施策、精准评估的困难可以发现，其原因首先在于贫困问题和扶贫活动的复杂性，其次在于科层化治理体系自上而下应对复杂性问题的天然不足。信息不对称是厘清两者关系、寻找解决之道的关键。

贫困问题的复杂性意味着其信息的丰富性，意味着针对贫困问题的扶贫活动也必然包含特别丰富的信息。扶贫活动的针对性越强，其包含的信息便越丰富。在自上而下贫困治理体系中，贫困问题与扶贫活动相关信息在逐层上传的过程中被有意或无意地加工、简化、重组。到了科层体系顶端，信息的丰富性、具体性已大量损失，从而不足以为精准扶贫（识别、施策、评估等）提供支撑。因此，中央政府必须向下授权，依靠下级政府完成精准扶贫任务。循此逻辑，掌握最丰富信息的乡村两级治理单元便成了决定精准扶贫成败的关键环节。由于中央政府掌握着大部分扶贫资源（政策与资金），地方政府以及不同村庄、农户都围绕这些资源展开竞争，信息不对称使得地方政府和村庄、农户可以将自身在信息搜集与加工过程中所处的优势地位作为资源竞争的工具。由此，信息逐层上传的过程已不再是纯粹的技术过程，而是资源竞争过程，精准扶贫亦转化为实践中的策略选择而非目标追求。从地方政府和村庄、农户的视角来看，中央政府大力推行精准扶贫战略的主要影响与其说是促进了扶贫效益大幅提升，毋宁说是导致了地方和基层相关利益主体机会结构和竞争策略的改变。

综上所述，要克服精准扶贫的困难，就必须大力减少当前贫困治理体系存在的信息不对称问题。笔者认为，引入第三方力量和构建参与式信息共享平台是两条可行途径。

一是引入第三方力量。对于科层化贫困治理体系来说，第三方力量是指科层体系外可参与贫困人口识别、扶贫项目设计实施、扶贫绩效评估的行为主体，主要包括社会组织和具有较强独立性的国有事业单位（如科研院所）。尽管第三方力量占有信息的条件仍然不及基层治理单元和农户，但其介入能够将信息传递的单一渠道拓展为双渠道乃至多渠道，从而有效打破地方政府和村庄、农户在单一渠道信息传递过程中所具有的信息垄断权，通过信息对勘和竞争为解决信息不对称问题提供机制性保障。此外，尽管作为外在力量，第三方所能占有的信息量仍然不及贫困人口和扶贫项目实施者，但他们在精准扶贫方法、理论等方面的优势可在一定程度上弥补其不足。因此，中央政府、上级机关通过购买公共服务等渠道，引入第三方力量参与精准识别、精准施策、精准评估，可有效解决自上而下推进精准扶贫所面临的种种困难。

二是构建参与式信息共享机制。第三方力量也有自身利益，他们可能出于私利或与中央政府、上级机关结成同盟关系，或与基层政府、扶贫项目执行者形成共谋关系，从而不再有效发挥克服信息不对称难题的作用。为防止出现这种局面，可依托互联网技术，构建参与式扶贫信息共享机制，让扶贫开发实践中所有利益相关者都能够直接接收、了解、质疑和反馈贫困人口识别、扶贫项目设计、扶贫绩效评估的具体信息，让虚构、操纵信息的行为在阳光下无处藏身。

（本文作者为华中师范大学减贫与乡村治理研究中心主任）

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