唐均：公办养老院改革：不是为解决“一床难求”

近日里，北京市为推动老年服务机构的发展，发布了包括《北京市养老机构公建民营实施办法》、《北京市公办养老机构入住及评估管理办法》和《北京市公办养老机构收费管理暂行办法》三个配套文件。针对北京市民政局这些新政策，有媒体提出质疑：“北京公办养老院逐步民营化，能解决‘一床难求’吗？”

公办养老院“一床难求”，素来为公众所诟病。但是，一床难求仅是个表面现象，其背后隐藏着的不公平才是问题的实质。所以，要弄清事情的全部真相，须得先探求为什么公办养老院会一床难求？

诚如一些专家所述，公办养老院是从计划经济时期专为城镇中“无劳动能力、无生活来源、无法定赡养人和扶养人”的“三无老人”服务的社会福利院发展而来的。但是，到了20世纪80年代以后，因为大多数城镇老人都有了“退休金”，即使是孤寡老人，也不至于“没有生活来源”，“三无老人”急剧减少。于是，城镇的社会福利院开始向社会开放，利用空余床位，吸收一部分老人自费入住。当时选择自费入住的老人较少，所以，社会影响也不大。

到了90年代中期以后，因为人力资源的流动性进一步加大，老人自费入住老年服务机构的需求也随之增长。民政部门应市场需求，新建了一批养老院。有些乡镇社区办的养老机构，也尝试向社会开放。但是，要靠政府投资建养老院来满足不断增长的社会需求，肯定是难以奏效的。所以，民营养老院应运而生，而且发展得较快。尤其到了“十二五”期间，政府把老年服务发展的主要目标定在“床位数”上，因此造成了2013年以来老年服务机构床位数的“大跃进”。

老年服务机构的公办、民营“双轨制”，使得原来潜藏的不公平显性化了。须知，公办养老院大多是事业单位，除了场地、设施均为政府投入之外，每年还能得到政府的财政拨款支持。所以，老人只要能入住“价廉质优”的公办养老院，就享受了这一块福利补贴；反之则不得。对同样有入住需求的老人，因为有公办和民营的差别，享受的待遇显然是有差别的。这种差别造成的不公平，就是公办养老院一床难求背后的秘密。

上个世纪90年代末，民政部门也看到了公办养老院的弊病，曾经下决心转向发展民营机构。但是，近年来，老年服务领域的“大跃进”之风，因政绩或经济利益的冲动，使得很多地方政府再也按捺不住，竞相拨款划地，兴建公办养老机构，而且不顾客观规律，动辄成千上万张床位的规模。在一些地方，甚至秘密谋划专门为领导建高档养老机构。这样的发展趋势很可怕，必需让其急刹车。

“双轨制”造成的不公平，显然影响了民营老年服务机构的发展。民营机构从房租到设施、设备的投入再到人工成本的开支，所有的经费基本上都来自于服务收费。所以，在价格上通常会比公办机构高出一块。近年来政府虽有支持，但仍然只有“道义上的”意义。由于价格上的差别，所以老人除非万不得已就不会选择民营机构。这也使得民营养老院空床率较高，造成了资源浪费。从这个意义上说，公办养老院不改革，民营养老院发展的障碍就会多多。

因此，老年服务机构的改革，目标并非是要解决“一床难得”的问题，而是要使公办、民营的老年服务机构在同一起跑线上去竞争。相关经验表明，一个200个床位的老年服务机构，如果经营得当，一般可以有5—8%的利润，最好的能达到12%乃至以上。公办养老院“先天”已经得势得益，政府没有必要再给予特别的财政补贴。将其推向市场，其实反而能够更好地发展。当然，这样的转型也毋需一蹴而就，可以给出一定的年限，每年削减一部分财政补贴，逐步归零，最终完全按市场规律办。这也是为在住的老人考虑，既然已经入住，不可能完全不顾他们的利益。

养老服务领域改革的结果，应该是没有公办、民营的差别，都到市场上去竞争。政府则将财政经费支持经营得当的老年服务机构，培育出一批专业性很强的“服务运营商”。老年服务机构都按“中档设施、小型适用，专业水准、优质服务”的原则去办。服务对象则可以自己挑选机构，支付能力差的政府给予补贴，没有支付能力的政府直接买单。政府没有必要煞费苦心再专门为某一类特殊对象预留公办的机构和床位，因为这仍然会造成这些机构和床位的“难求”，仍然会造成新的不公平。

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