“双轨制”逐渐退位养老金差距缩小 养老金并轨实现社会公平

12月23日，第十二届全国人民代表大会常务委员会第十二次会议审议了国务院关于统筹推进城乡社会保障体系建设工作情况的报告（以下简称“报告”）。报告指出，我国将推进机关事业单位养老保险制度改革，建立与城镇职工统一的养老保险制度。

养老金“双轨制”在我国已经运行了较长一段时间，对不同用工性质的人员实行不同的退休养老金制度。围绕“双轨制”产生的历史根源、养老金“并轨”将面临哪些挑战等问题，记者近日采访了有关专家学者。

“双轨制”一度发挥重要作用

在“双轨制”下，企业职工实行城镇职工基本养老保险制度，机关事业单位职工实行退休金制度。随着时间推移，两种制度造成的分配差距越来越大，导致改革呼声日渐强烈。

有专家表示，现行的养老金“双轨制”对退休人员的影响是显而易见的，但在特定的历史时期，“双轨制”的产生有其历史背景，也一度发挥了重要作用。

南京师范大学社会发展学院院长邹农俭介绍说，养老金“双轨制”始于20世纪90年代，当时，国家率先对企业养老制度进行改革，实行企业和个人共同承担的“统账结合”模式，而机关、事业单位未列入改革范围，依旧由国家财政拨付。“这就形成了在养老金制度上，企业和机关事业单位两种截然不同的‘双轨’模式。”

复旦大学社会发展与公共政策学院院长彭希哲表示，由于是由国有企业改革、政企分开催生，我国养老金制度的最初设计就是面向特定人群、而非全部人群的，起初主要针对国有企业职工，后来扩大到集体企业、外资企业等。制度实施之初，在推进国企改革进程，保障社会稳定、经济发展中发挥了重要作用。

“但是，在制度推行的进程中，机关事业单位养老一直没有纳入企业的基本养老保险制度，多年来依然实行退休金制度。”北京大学经济学院风险管理与保险学系主任郑伟认为，伴随着城镇职工基本养老保险金待遇和机关事业单位退休金待遇的不断调整，因政策不同而导致的分配差距越来越大。“20世纪90年代改革时工资水平差不多的两个人，因为当初进入了不同的体制，经过十几二十年，退休后养老金可能有较大差距。从这个意义上看，这种‘双轨制’是一种不公平。”

因此，分配差距和不公平感的日益加剧，成为推动养老金“并轨”的重要动力。

“并轨”：以公平、持续为目标

“‘并轨’，反映的是民众对社会公平的诉求。这在中央有关文件中多有体现。”郑伟说，十八届三中全会《决定》明确提出“要建立更加公平可持续的社会保障制度”。“直击现行制度的两大问题：第一，不够公平；第二，不可持续。”

由中国社会科学院世界社保研究中心编写的《中国养老金发展报告2014》提出，我国养老保险制度存在两大主要问题：一是没有建立起缴费率、替代率、退休年龄三大参数与人口赡养率变化相挂钩的自动调节机制；二是没有建立起精算报告制度，对于养老金收不抵支时点和基金枯竭时点无法做出准确预测。

既有的养老金“双轨制”存在诸多弊端，改革已成为必然选择。“现在是中国养老保障制度全面深化改革最困难和最敏感的历史时期。”中国社会科学院世界社保研究中心主任、《中国养老金发展报告2014》主编郑秉文坦言，三重改革任务叠加、改革远远没有到位，使养老保障成为全面深化改革中最难啃的“硬骨头”之一。

“事实上，如将不公平问题放在整个社会保障体系建设的层面看，我们至少要做三件事。”郑伟提出，一是将“新农保”和“城居保”并轨，建立统一的城乡居民基本养老保险制度，二是制定城镇职工基本养老保险与城乡居民基本养老保险之间的衔接政策，三是在机关事业单位养老保险制度改革上取得决定性成果。而改革机关事业单位养老保险制度，将“双轨制”实现“并轨”，难度最大。

郑伟表示，报告明确了改革的方向和重点工作，“最难的‘硬骨头’终于在2014年末破题，很不容易，值得肯定！”

借鉴国际经验 提升政策可行性

制度创新若要真正发挥作用，还有待在理论和实践层面不断完善，此时，政策的可行性就显得尤为重要。

有一个例子值得借鉴参考。为完善养老保险制度，我国从2001年起在一些省份开始做实个人账户的试点，“做实个人账户”一度被认为是养老金改革的方向。但在现实中，由于老龄化速度加快，许多地方老龄人口赡养率逐年降低，加之养老金收入不足，给付增长高于缴费增长，做实个人账户的黄金期已经过去。不再继续做实个人账户，逐渐成为我国养老保障制度建设中的一个重要共识。通过比较世界各国的养老金模式，我国一些学者逐渐将目光聚焦到“名义账户制”。

“名义账户制”将缴费确定型待遇发放机制与现收现付的筹资机制结合，破除现收现付制与待遇确定型挂钩、完全积累制与缴费确定型挂钩的传统规律，将现收现付制与缴费确定型“错位”匹配。对此，《中国养老金发展报告2014》提出，采用名义账户制，将生物收益率（工资增长率与人口增长率之和）作为个人账户的记账利率，能够使参保人退休后分享到经济增长与社会发展的成果。该制度鼓励多缴多得、长缴多得，将养老金缴费与参保人权益紧密挂钩，体现了较好的激励性。

“并轨”的制度设计中，充分考虑经济社会发展现实、遵循发展规律的可行性制度设计无疑是极其重要的，否则政策可能成为无根之木，难以持续。

“‘并轨’改革在具体政策和细节上如何选择，仍需要进一步探讨和研究。”彭希哲表示，总体方式应当是以基础养老保险为基础，结合企业年金、商业保险等机制共同组成多支柱保障系统。基础养老金部分主要由国家承担，企业年金、商业保险等主要由个人和单位负责。

“‘并轨’也并不是说养老金完全统一，更多是指制度设计的统一，但不等于说所有人养老金完全一样。”邹农俭表示，改革的基本趋向是“并轨”，从长远来看，要形成所有劳动者一视同仁的养老保障体制。从可行性上看，“并轨”后将逐步缩小差距，同时，养老保险制度改革也要与完善工资制度同步推进。此外，郑伟补充认为，还可建立机关事业单位基本养老保险与职业年金结合的制度，职业年金属于“第二支柱”，作为“第一支柱”——基本养老保险的补充。

邹农俭表示，新的养老保障制度的基本模式是逐步实现一套制度，将所有人员纳入这套体制内，在制度框架内设置不同档次，与不同收入、不同工作年限的人分别对应。“基础养老金是一样的，个人和单位缴费是一样的，而职业年金有所差别，这样就能达到公平和贡献大小的相对应。”

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