从《工伤保险条例》透析我国工伤保险制度的发展走向

工伤保险制度是社会保障体系的重要组成部分，在机器化工业社会中，它对于保障因工伤残和死亡职工及其遗属的法定权益，促进安全生产，维护社会稳定具有重大意义。我国历来重视工伤保险制度的建设。早在20世纪50年代初期就颁布了企业职工因工伤残的保险制度，明确了工伤及因工残废时的各项待遇。随着社会主义市场经济的发展和现代企业制度推行，工伤保险制度也在不断地探索和改革，1996年8月12日劳动部颁布的《企业职工工伤保险试行办法》(以下简称《办法》)体现了改革的成果，是对我国旧的保险制度一次全面的改革。在对《办法》完善和总结实践经验的基础上，2003年4月27日，国务院总理温家宝签发中华人民共和国国务院令第375号，颁布了《工伤保险条例》(以下简称《条例》)。我国工伤保险制度建设又迈出了重要的一步。结合我国工伤保险制度改革的历史进程，通过对《条例》的透析，可以反映出我国工伤保险制度的发展趋向。

一、工伤保险法制建设逐步完善

工伤保险制度的规范和争议的解决需要法律作保障，建国50多年来的工伤保险制度的发展变化都可以反映在一系列相关的工伤保险法规上。1951年2月26日政务院公布、1953年1月2日修正公布了《中华人民共和国劳动保险条例》，结束了中国没有工伤赔偿制度的历史;1978年国务院104号文件《关于工人退休、退职的暂行办法》中对伤残职工的退休、护理等都做了相应的调整;1987年12月3日国务院又颁布了《中华人民共和国尘肺病防治条例》，以法律形式明确了接尘职工拥有的各项权利;1996年8月《企业职工工伤保险试行办法》颁行，此乃国家劳动部制定发布的法律文件，在法律规范的效力位阶上属于行政规章。《工伤保险条例》由国务院常务会议通过，属于国务院制定的行政法规，在立法层次上较《办法》和以往的法律文件上升了一步，体现了工伤保险制度对法律的需求不断上升。

事实上，重视工伤保险立法的作用是各国工伤保险制度建设的共同经验，上世纪初，所有工业化国家就已几乎将职业伤害原则具体地写进了本国的劳动法规，1919年国际劳工大会后，在国际上掀起了工伤立法高潮，使工伤保险走向国际化，并成为社会保险在各国中覆盖面最为广泛的险种。法律具有强制性，工伤保险立法可以将工伤保险纳入强制实施范围，对工伤保险的推行和普及可以起到保证作用，并使工伤保险运行规范化、标准化，这将有利于工伤职工权益的实现。我国《工伤保险条例》的实施需要相配套的工伤保险基金统筹、安全生产、劳动能力鉴定等方面的法律规定予以辅助，国家有关部门也正在着手相关法规的制定和完善，可见我国工伤保险制度正在走向法治化的轨道，实际上，一个自成体系的较为完整的工伤保险立法，将是我们工伤保险制度微粒发展的又一关键环节。

二、保障程度提高与合理性并存

《条例》有关工伤保险适用范围和保险待遇的规定，反映了我国工伤保险制度对劳动者权益保障程度的不断提高，而且是在与我国经济发展状况和改革的实际情况结合的条件下，借鉴其他国家的做法加以规定的，更加适应现阶段市场经济发展的要求。

首先，在工伤保险适用范围上。《办法》规定的实施范围是“中华人民共和国境内的企业及其职工”，《条例》在此基础上进一步扩大了适用范围，不仅包括境内的各类企业，还包括有雇工的个体工商户。为了体现对劳动者的特殊保护及对非法用工主体的惩治，《条例》将因各种原因而导致的、非法的、有瑕疵的劳动关系纳入工伤保险的适用范围。《条例》第六十三条规定的非法用工单位招用的劳动者和无劳动主体资格的童工遭受工伤事故和患职业病的，有权要求用人单位向伤残职工或者死亡职工的直系亲属给予一次性补偿，赔偿标准得低于本条例规定的工伤保险待遇。此条规定实际上突破了《劳动法》上合法的劳动关系对工伤保险范围的约束，体现了对劳动者在劳动关系中作为弱者的特殊保护，这样规定更符合劳动关系的本质，也更有利于对劳动者权益的保障。

其次，在工伤保险待遇上。《条例》对工伤保险待遇的规定更为全面和合理，与国际上的同行做法较为一致。《条例》规定的工伤保险待遇分为医疗康复待遇、伤残待遇和伤亡待遇。医疗康复待遇包括诊疗费、药费、康复性治疗费及在规定的治疗期内的工资待遇;伤残待遇包括一次性伤残补助金。对工伤职工祝愿治疗积欠的伙食补助费达到了因工出差伙食补助标准的70%，工伤伤残津贴也平均达到了本人工伤前工资的70%左右。《条例》还特别规定，对于伤残津贴低于最低工资标准的，分别由基金或者用人单位补足差额。这些规定体现了我国带工伤保险待遇上是优厚的。应该说，给予工伤职工及其家属以较优厚的待遇是有充分理由的，这是由因工的性质所决定的。对伤残人员来说，这是一种补偿，对在职人员来说是一种保障。因此，工伤保险待遇的优厚原则一直是各国的共识。

《条例》基本上维持了办法》有关工伤待遇项目和标准的规定，只是就工伤待遇的享有进行了更为全面的保障，对停止享受工伤待遇的情形作了相应的调整，这说明我国现行的工伤保险待遇的内容和标准在总体上已经适应了经济的发展水平和要求，今后需要加以完善的是工伤保险待遇在支付、实施中的各种不合理的因素。条例》已经在此方面进行了一些努力，随着科技的发展和经济水平的提高，工伤待遇面临的将是一个不断调整，使其自身合理化的问题。

三、工伤认定可操作性加强

工伤认定是工伤保险补偿的起点和基础，是用人单位和劳动者关注的焦点。对于用人单位，工伤认定将影响到工伤保险化解工伤风险的能力，进而影响到用人单位参与工伤保险的积极性;对劳动者，直接关系到劳动者在劳动过程中安全保障的程度及工伤补偿问题。《办法》对应认定为工伤的情形较为含糊，操作性很差，在实践中经常带来认定上的难题，工伤认定的程序也不完善，不利于工伤伤残职工及时得到工伤补偿和生活保障。《条例》针对《办法》在实行中的问题进行了修正，使工伤认定更具可操作性。

《条例》明确规定了应当认定工伤的七种情形和是同工伤的三种情形，解决了《办法》中工伤与视同工伤含混不清的状况;在突发疾病视同工伤的问题上，《条例》规定在工作时间和工作岗位，突发疾病死亡或者在48小时内经抢救无效死亡的情形认定为是同工伤，解决了“由于工作紧张突发疾病第一次抢救后丧失劳动能力”的情形难以界定的实际问题。此外，在不得认定为工伤或是同工伤的问题上，《条例》规定的三种情形，清楚明了，将《办法》中的“犯罪或违法”改为“因犯罪或者违反治安管理伤亡”，消除了“违法”用词太过于广义难以确定的弊端;将“酗酒”改为“醉酒导致伤亡”，直接以行为的客观结果为认定标准，避免了“酗酒”与饮酒在实践中的难以区分性;并取消了“蓄意违章”等不确定的，易引起争议的用语和情形。

在工伤认定程序上，《条例》对明确行政部门职能，工伤认定申请时限上的规定，不仅体现了对劳动者的保护，而且体现了工伤认定行政部门工作效率的提高。《条例》规定，用人单位未按规定提出申请，则工伤职工或其直系亲属、工会组织可直接提出申请，时限为在工伤事故发生后或被诊断、鉴定为职业病之日起一年内，对工伤认定申请人提供材料不完整的，劳动保障行政部门应当一次性书面告知工伤认定申请人需要补正的全部材料，这些规定在很大程度上解决了工伤认定中相关单位互相推脱的问题，提高了效率，并且使劳动权益实现的可能性增强。

工伤认定的可操作性增强体现了我国工伤保险制度在不断地改革和发展中，不仅意识到了劳动者安全生产的重要性，而且逐步关注劳动者权益实现的可能性，我国工伤保险逐步从建立全面的，完善的工伤保险制度体系过渡到工伤保险实施机制及其保障功能的最终实现上。正如法的生命在于法的实现一样，工伤保险制度在现实生活中的贯彻执行，发挥其应有的保障安全生产，稳定社会秩序的功能，这将是我国工伤保险甚至是整个社会保险体系面临的一个重大的、崭新的课题。

四、重视工伤保险管理

工伤保险关系到劳动者的基本生存问题，关系到社会的稳定和经济的良性发展问题，完善的工伤保险管理体制将有助于工伤保险制度规范化运行，有助于工伤职工权益的顺利实现。工伤保险管理体制的完善与工伤保险本身同样重要。《条例》的颁行，体现了我国在工伤保险制度的建立上不断地进行着探索。

首先，在工伤保险基金的管理上。1996年的《办法》确立了实行工伤保险基金和社会统筹，可以说是我国工伤保险制度的一大变革，当时规定工伤保险费用德国征集采取行业差别费率和浮动费率，与国际上大多数发达国家的做法较为一致，有一定的合理性。《条例》对《办法》规定的行业差别费率进行了确认，并使之为科学。《条例》关于行业差别费率档次由国务院批准执行，适用全国范围，改变了原来的由工伤统筹区政府确定的做法，保证了全国工伤保险费率的一致性;在费率上的所做的另一个改进就是增加了“行业内费率档次”，《条例》规定，“根据工伤保险费使用、工伤发生率等情况在每个行业内确定若干费率档次”。同一行业内不同领域的工害危险程度和工伤发生率是不同的，只依照行业费率征收工伤保险费用，对工伤危险程度低的领域内的企业未免有失公正，因此，“行业内费率档次”的提出使工伤保险费用的收缴更为科学合理。《条例》不仅完善了工伤保险费用和收缴制度，对工伤保险基金的支出项目和具体使用也作了明确规定。《条例》规定，工伤保险基金存入社会保险基金财政专户，用于《条例》规定的工伤保险待遇、劳动能力鉴定以及法律、法规规定的用于工伤保险的其他费用的支付。对支出项目的严格限制确保的基金的专款专用，并防止了工伤保险基金因用于盈利性经营和其他用处而流失。《条例》还提出了类似于银行存款储备金的工伤保险基金储备金制度，规定“工伤保险基金应当留有一定比例的储备金，用于统筹地区重大事故的工伤保险待遇支付。”《条例》有关工伤保险基金的管理制度使工伤职工的权益有了稳定的，坚固的物质保障。

其次，在对有关单位的监督管理上。劳动者在劳动关系中始终处于弱者的地位，其权益很容易受到用工方的侵犯，并且在寻找权利救济的过程中也容易遇到各种人为的障碍，因此，《条例》通过对工伤保险制度实施中相关单位的监督管理规定及法律责任的设计，保证工伤职工权益得到顺利及时的保障。《体力》对工伤保险经办机构的监督管理作了如下规定，经办机构应当按照服务协议按时足额结算费用;应当定期公布工伤保险基金;用人单位对经办机构确定的缴费费率不服的，工伤职工或其直系亲属对经办机构核定的工伤待遇有异议的，可以依法申请行政复议或者依法提起行政诉讼等。此外，《条例》中还有对用人单位和劳动保障行政部门的监督。自从德国制定了“工伤灾害保险法》，在世界范围内开始了以社会化为特征的工伤保险发展进程，许多国家创造出不少的工伤保险制度成功的经验，其中重视对工伤保险管理的规范就是重要的一点。我国工伤保险制度的发展也应借鉴成功国家的经验，实现工伤保险管理的科学化和规范化。

五、工伤预防依然受忽视

长期以来，我国工伤保险制度忠实的低标准的补偿，除此之外，尤其是预防，几乎没有列入其重要内容中。1996年《办法》才比较明确地提到了预防，特别是第五条规定：工伤保险要于事故预防、职业病防治相结合，这是一个原则性、方针性的规定，可以说是我国在工伤保险的认识领域跨出了一大步，但对于工伤预防具体地实施却没有规定。此次《条例》的颁行依然只是原则性地提出要“促进工伤预防和职业康复”，至于如何保证工伤预防实现并未涉及。我国工伤保险管理机构中尚无专职的安全监察队伍，国家安全生产监督管理局作为综合管理全国安全生产工作的机关，与劳动保障行政部门存在着职能交叉，工伤预防属于工伤保险的内容，因此，目前劳动保障行政部门在工伤预防上的职能难以保证工伤预防工作的开展。可以说，我国目前的工伤保险模式依然是“重补偿，轻预防”。

从工伤保险制度的发展史看，在过去一个多世纪的实践中，工伤保险的立足点，一直是对因工受到伤害的职工及家属进行经济补偿，补偿一直被视为工伤保险的中心。但实践证明，这是一种近视的消极指导思想的产物。国际学术界达成的新的认识认为，事后处置虽然使工伤职工在经济上有所补偿，但不能从根本上减少或避免职工工伤事故的发生。因此，补偿不可能是劳动者的全部心声，更不能代表劳动者的根本利益，只有强化预防工作，防患于未然，减少甚至避免工伤事故，才是劳动者的最大企求。因此工伤保险的立足点应该转移，即把预防工作放在首位，这已成为当今工伤保险发展中的国际潮流，世界上最早实行工伤保险的德国早在60年代起就在寻求强化预防工作的途径，并做出了有益的尝试和探索。事实上，工伤预防作为工伤保险的重要内容是一种客观的需要。工伤预防减少了工伤事故的发生，从根本上保障了职工的切身利益，工伤预防可以减少工伤保险的支出和工伤保险基金的风险压力，从而可以降低企业工伤保险费率，减轻企业经济负担，增加企业的经济效益。可以说在工伤保险未来得发展中，工伤预防有代替工伤补偿而成为工伤保险的核心内容。

我国要加强工伤预防工作，首先要进行思想上的调整。工伤保险制度的指导思想已经发生了根本变化，已从原来纯粹的生活保障，逐步转向包括预防、保障、补偿、康复大环节的一体化保障。不仅要事后做到补偿，事前要注意预防;不仅要重视治疗，而且要使其尽快康复重新走向社会。重保险给付，轻预防，轻康复的传统观念已经成为我国工伤保险制度中主要的薄弱环节，工伤保险制度指导思想的调整，可能是我国工伤保险制度未来发展的关键因素和真正前提。

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